【亞洲政經瞭望】日本獨立行政法人績效治理作法之觀察
劉一萍 (2013/05/16) 《台經月刊第36卷第5期》
二次世界大戰戰後，日本政府政策制訂與執行一體化運作方式，日益成為政府行政能力與效率提升的阻礙；1990年代，為振興經濟泡沫化後的景氣復甦，日本政府推動新公共管理導向之行政革新，為達國家行政組織精簡化及國家行政業務效率化兩大目標，橋本內閣於1997年12月3日行政改革委員會「最終報告」之建議，宣告創設獨立行政法人制度，該制度主要是參考英國政署(Executive Agency)制度進行設計（注1），嘗試將市場及競爭原理導入行政機關運作。1998年中央省廳等改革基本法完成立法，其中明訂獨立行政法人制度創設之法律基礎，1999年起陸續通過「獨立行政法人通則法」及相關配套法案，確立了獨立行政法人基本營運、相關制度等共通事項之規範，並自2001年1月6日開始正式施行。邁入了將政府行政分流為政策制訂與政策執行，垂直精簡行政行為，並將政策執行轉由政府機關以外的獨立行政法人來負責推動的新紀元。
日本獨立行政法人基本介紹
（一）何謂獨立行政法人
依據獨立行政法人通則法規範，當符合下列三要件：(1)存在基於國民生活及社會經濟安定等公共利益考量，確有必要實施之公共事務；(2)屬非必要以政府機關為主體親自直接予以實施之事務；(3)若委由民間機構辦理恐有施行困難，或有必要由單一主體獨占實施，方得以促進該事務或事業有效率或有效果地推動，政府得設置具自發性、透明性之獨立行政法人，並依業務屬性可區分為特定獨立行政法人及非特定獨立行政法人兩種類型（圖1，注2）。
圖1 獨立行政法人定位示意圖
（二）獨立行政法人發展現況
參考日本總務省於2013年1月發行的獨立行政法人評價年報（2011年度版）中的資訊顯示（2012年4月），共計存在102個獨立行政法人，其中有八個是特定獨立行政法人、94個為非特定獨立行政法人，而各省府的獨立行政法人設置數額，以文部科學省23個為最多，國土交通省20個次之（圖2）。
圖2 各府省獨立行政法人數額分布情形
日本獨立行政法人的經營制度
（一）獨立行政法人的基本治理
獨立行政法人採取首長制（注3），首長代表獨立行政法人並綜理業務，擁有法人業務執行之實際控制權，而首長及監事由主管機關任命之，主管機關對其具有間接之控制權。在財務運作方面，考量獨立行政法人具公共性、非以營利為目的之特性，因而以企業會計制度為基礎，重新檢討及修訂後制訂「獨立行政法人會計基準」，並且每事業年度，除依會計原則製作一般財務報表外，尚需提供「行政服務成本計算表」，以清楚反映於執行業務中，國家（國民）負擔之全部成本（注4）。另，關於政府財政支援，政府以營運費交付金等支持獨立行政法人營運所需之經常性開支，法人可彈性有效率地使用營運費交付金，營運費交付金之使用可不受年度預算制度之限制，年度剩餘金額，經評價委員會認可之部分，得在中期計畫使用目的內使用之（注5）。
（二）獨立行政法人的營運方式
獨立行政法人的營運特色是目標管理（以中期目標之達陣為業務推動之圭臬）與業績評鑑，導入戴明環(PDCA)精神落實執行，主要的運作流程為：P—主管機關依各法人之性質、目的、任務等情形設定三至五年業務營運效率化之中期目標，其內容約略包括該期間內，該法人應達成業務營運之效率化、對於國民生活品質之提升、財務改善及其他營運相關事項等目標。法人首長再依中期目標研擬與制訂達成中期目標之中期計畫，其內容約略包括：預算、收支計畫、資金計畫、效率化之措施、服務提升之措施、財務改善之措施，向主管機關提出，並依經主管機關核可之中期計畫據以擬定年度計畫，經呈報及認可後公告之。D—展開年度計畫推動，相關業務實施。C—於每年度及中期目標期間結束後，由公正客觀的第三者（評價委員會）進行業績評鑑（注6），並於中期目標執行終了後，主管機關會就法人之組織及業務執行進行總檢討並提出建議。A—依據評鑑結果及對組織或業務執行調整的建言，將其回饋到次年度或下一期中期目標的設定及業務執行（圖3）。
獨立行政法人、績效治理、目標管理、財務自主性、外部監督、資訊公開、行政改革、法人評鑑、PDCA模式、政策執行
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