【經濟變．辨．辯】日本電業改革政策最新趨勢
何玉麗 (2012/12/10) 《台經月刊第35卷第12期》
日本為降低供電成本、提升供電效率，自1995年開始推動電業自由化。歷經1999年第二階段、2003年第三階段的自由化改革，整個電力市場架構，在供給面，除了原有的十家綜合電業之外，尚有獨立發電業(Independent Power Producer, IPP)、可向綜合電業申請代輸的特定規模電力業者(Power Producer and Suppliers, PPS)，以及得以利用本身之供電設備，對特定地區用戶進行供電的特定電力事業者。至於需求面的用戶購電選擇權，已擴大至契約容量50kW以上用戶。經過這一連串的改革，根據日本資源能源廳資料顯示，消費終端電價不斷下降，表燈用戶與電力用戶電價，從1994~2009年約下降20%。
原本預定電力零售部門全面自由化的第四階段，因為2007年7月新潟外海地震，東京電力柏崎割羽核電廠受損停機，導致東京地區供電不足，突顯了核能發電的重要性；再加上京都議定書生效，核能發電有助於減碳排放，日本政府為確保綜合電業從事核能發電相關投資，並考量其利潤約90%來自對家庭部門的售電，而中止了契約容量50kW以下用戶購電選擇權自由化的推動。不過，2011年3月因為福島核災發生，日本電力系統的缺失一一浮現，再度恢復電力系統改革討論。2012年7月已提出初步方案，較為具體定案的內容，根據日本能源環境會議9月資料顯示，年底方能正式公布。
我國為順應國際發展潮流，提升電業經營效率，以有效支援產業發展，電業法於1995年提出修正，歷經多屆立法院會期審議。惟因電業法修正草案涉及整體電力市場架構調整，影響層面廣泛且複雜，各界對其立法架構與內容見解相當歧異，而難能達成共識，致使修法進度遲遲未有進展。政府為消弭社會各界對於前次修正草案引發之疑慮與爭議，改從務實角度檢討現行電業法應修正重點，初步決定以循序漸進方式，逐漸改善我國電業法令規範，內容包括：開放特定區域電能直供、綠色電力代輸、電力設施（如輸配電線路、變電所）開放民間申設。對於此一修法構想，各界看法仍多分歧，致使相關單位再度重新評估電業自由化的必要性與作法。值此之際，本文將整理電業環境與我國極為相似之日本，在311福島核災後決心全面改革電力系統之背景原因、檢討經過及決議方案，期能提供相關機關規劃我國電業制度改革時之參考。
背景原因
日本發、輸、配電垂直整合型的綜合電業經營型態，在區域獨占、成本加成的保證報酬率訂價方式及最終供電義務的法令規範下，提供了穩定的電力。不過在311地震後，這樣的供電方式，無論在用戶端或供電端都突顯出諸多窒礙難行之處，是否應繼續維持，受到社會大眾的質疑。
在需求端方面，民眾或企業即使全力進行節電，也無法充分了解本身電能使用狀況，再加上無購電選擇權，只能任由綜合電業中斷供電。在供電端方面，因為綜合電業向來以「滿足用電需求」作為營業宗旨，而過度注重供電端能力的強化，衍生出無法善用民眾或企業努力配合節電的缺失。亦即無視於用電戶節電努力差異或電力需求高低，均一律採用分區輪流停電或限電抑制電力需求，因而影響了民眾生活與產業活動。
對於其他電源的運用，也出現束手無策之現象。在福島核災期間，因供電短缺，有必要快速且有效運用自備發電，但全速啟動所有自備發電之機制付之闕如。尤其電力交易所遭受關閉，導致運用經濟誘因提升供電能力的手段大受限制。再者，PPS受電力系統運用規範所限，背負「即時平衡」義務，也就是必須配合用戶用電量控制發電，因而無法滿載發電。此時不足的電能，即使規劃由不同供電區域融通，不但受東西頻率轉換裝置或電力公司間網路互聯容量所限，也受電力事業法的限制。
整體而言，福島核能災變彰顯了大規模集中式電源或遠離負載中心電源的風險。過去基於能源自給率低與地球暖化問題因應需要，而發展核能發電，並採用保證報酬率訂價法，確保其投資回收，甚至中斷了電業自由化的持續推動。核災後，核能神話動搖，而重新啟動電業自由化的討論，不是延續過去未竟之業務，而是大刀闊斧規劃解制綜合電業等電力市場結構調整。
檢討經過
為了釐清並準確掌握應行改革之事項，日本經濟產業省成立了「電力系統改革工作小組」，由經濟產業大臣擔任主席。2011年11~12月，該小組召集產、官、學界，共舉辦了六次會議，討論電力市場的類型、歐美電力事業制度改革與問題點、電力零售業（PPS等）的實況與課題、電力系統的現況與智慧化可能性。提出結論如下：在電力市場方面，(1)IPP、PPS等新的市場參與者因營運效率佳，與既有綜合電業相較，可高價收購電能並低價供應給消費者，惟代輸與輸配電部門應中立；(2)需要高度公平與透明的電力系統；(3)引進需量反應機制；(4)瓦斯為熱電有效利用的重要電源來源之一。在電力技術方面，(1)維持供電穩定之困難度提高；(2)強化頻率轉換，有效運用跨區域電力供應；(3)加強智慧電網軟體開發與商業化。
對於「電力系統改革工作小組」提出的結論，為了密集進行進一步協商，經產大臣於2012年1月24日在綜合資源能源調查會綜合部會下設立「電力系統改革專門委員會」，並從2012年2月2日開始陸續召開討論會，至今已舉辦八次會議。討論事項包括：(1)強化區域間網路互聯；(2)加強需求面管理；(3)善用分散型能源；(4)電力公司間的競爭、跨區域系統運用、輸配電部門獨立、確保輸配電投資；(5)零售部門全面自由化、輸配電部門跨區域化與中立化；(6)恢復並活化電力交易所的運作。
在八次會議過程中，除了主管機關資源能源廳之外，也邀請法國輸電業者RTE公司副總經理演講，而與會的IPP、綜合電業、電氣事業連合會及公平會等，也都分別準備相當豐富的資料，表達本身的立場與看法，其討論之激烈與意見整合之不易可見一斑。
電業自由化、能源轉型、福島核災、電力市場、輸配電改革、智慧電網、再生能源、分散式發電、電力交易、電業監管
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