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【社論】政府投資「政策研究」的成功關鍵

台經院  (2005/12/05)    《台經月刊第28卷第12期》

          在政95年度總預算中,可以發現到部分部會相對於過去增列些許的「政策研究」預算,從當前國家民主政治發展以及經濟發展所面臨的諸多挑戰來看,對於政府願意增加政策研究經費,的確應當予以喝采。然而,畢竟所增列的預算仍然有限,如何善加規劃應用,投入於應當進行之中長期的研究,並使研究成果能切實與政策決策過程妥適銜接,就必須要先行瞭解當前國家長期發展的進程所處位置,政策決策過程的問題以及目前國內政策研究的生態。

首先,對於國家整體發展的進程,如果從民主發展的角度來看,其實台灣也不過剛走出知名政治學者杭廷頓所謂「威權式民主」的大門而已,或許是由於整個社會、政府及人民,才剛剛跨入另一個境界,諸多社會認知、制度及運作機制、以及基本的思維依然停留在「威權式民主」的階段。在如此的一個發展進程,這個國家所發生的諸多關鍵事件,最常聽到的一個問題是「政府在哪裡?」,因為大家仍然期待著大有為的政府,而政府的行政部門也必須不斷地救火,以應付許多突發的事件與議題,以回應各界對大有為政府的期待。顯然地,從近幾年來所發生的諸多事件來看,似乎已經落入一個惡性循環當中,如何跳脫這個惡性循環?並逐步調整到一個能順應進入民主時代所需的政府運作機制及民眾的期待,應當是必須要嚴肅思考的方向。

再者,如果從經濟發展的角度來檢視整個國家整體發展的進程,在過去數十年中,台灣的經濟發展,由於政府所提供的發展環境,加上台灣企業的努力及特殊的網絡垂直分工發展模式,快速地升級至相當接近已開發國家的發展水平。然而,面向未來,依WEF 2004/2005所提供的發展階段論,台灣正處於從如何由仰賴低成本的「效率階段」躍升至仰賴價值創造的「創新階段」之轉換期。這種經濟發展轉換期,除了需要以孕育創新能量的概念為基礎進行更多的創新投入外,企業主的經營思維、政府所提供的發展環境及制度運作等等,都是相當重要的成功關鍵。

綜合以上兩個國家發展進程的面向來看,可以發現到協助政府運作「制度化」是一個相當重要的起點。在威權民主時代,由於僅僅處於一個學習民主的過程,一般社會大眾從公共決策所造成的影響也比較會隨遇而安,對於國家社會政策的結果也多逆來順受,所以許多的決策未必需要多元的資訊與考量,只要以長官的意思決定,即使長官學非所長,對於所掌握的政策問題也僅能掌握到部分的問題,但也足以滿足社會的需求與期待;而在經濟發展方面,由於基期原本較低,在部分政府發展政策真正掌握到了成功的起點,加上企業的努力與網路垂直分工機制形成的情形下,所以依然能造就成功的典範。

然而,在通過威權時代,進入一個全新的民主發展環境,同時經濟發展已經進入到接近已開發國家的水準後,一般社會大眾也開始對民主有初步的基礎,對於周遭的公共議題與權益也都會積極爭取,在這樣的政策需求環境條件下,許多政策的思維,特別是政策決策機制,依然停留在威權體制時代,例如許多的決策依然是維持以長官的意思決定,最多加上周圍有限幕僚的資訊,此時即使長官系出專業,並天縱英明,大概也難以應付如此多元而複雜的環境變化及隨之而來的各項議題,長官們也只好不斷應付隨時出現的議題。

在如此的情景下,政府整個決策機制,所需要的就是多元而充分的資訊支援,需要有客觀及主觀判斷政策先後順序的協助、需要有各種政策選擇影響深度與廣度的政策分析,甚且還需要能對政策實施的結果提供可掌握的回饋評估資訊,隨時提供需要政策調整與進一步措施的分析結果等等,這些已非單純的具專業能力的長官就能應付。而這諸多的訊息提供以及政策分析支援,依目前的行政部門的規模及能力,必須經過相當程度的變革,才有可能達成,甚或在現行政府組織規模的各項限制底下,相當有可能已無法有餘裕調整因應。準此,如何在政府政策決策循環的架構底下,建立一個來自政府體制外的決策支援基本架構,例如建立起整合既有各「智庫」在協助決策制訂時,所應當遵循的政策合理性、成果、監督及成效評估等等管理模式,應當是首要的工作。

除了必須先行建立一個決策支援架構與規範外,對於實質的政策研究方向而言,國家長期發展所面臨的一些具中長期性質的政策課題,則是必須要持續進行相關的資訊蒐集與政策研究分析的標的,例如與台灣經濟發展相關各國發展情勢的資訊蒐集、台灣整體及各區域發展的社經發展情勢、創新能量與地理環境等基本資訊,以及綜合這些資訊後所必須進一步進行之發展遠景及發展策略的整體分析等等,這些資訊蒐集及有系統的深入分析,都將會對於當前社會所存之多元發展前景形成基本共識及進一步的政策推展,都將會有相當的助益。

如果未能建立如此的支援決策的架構與規範,僅依尋既有的委外研究或補助研究的管考模式,對於目前加碼於「政策研究」的預算投入,其結果將相當有可能造成政策研究成果的瑣碎化,造成各個政策方向間缺乏整合分析,也缺乏國家發展願景的整合;政策分析後的政策落實,缺乏階段性的觀察分析及缺乏適當政策「落日」條款的情形下,使得不適當的政策方向,將持續進行到問題發生且不斷擴大,已經無法避免損害的發生後(例如教改的各項不良影響開始展現後,已經無法避免某些傷害),才招來相當大異議;也相當有可能使得政策的實施成果及成效都無法作適當的評估與衡量,無法真正判定其最終的政策效益(這是多年來所有政策最為缺乏的機制),更遑論政策規劃與實施經驗的回饋與傳承。

另一方面,這樣的決策支援架構及規範的建立,當然也必須要切實地考量到國內政策研究環境與生態的問題。在過去,政府投入於政策研究的經費,其實遠遠落後在科技發展及基本政策執行的投資,因而造成從事政策研究的工作,通常不是諸多社會科學研究學門的主要生涯規劃方向,這已經造成具有經驗的政策研究工作者長期缺乏,如果不能建立起吸引人才養成政策研究能力的機制,長期而言政策研究的品質將會不容易提升。再加上近年來由於採購法的實施,已經使得各研究智庫在面臨公開招標的競爭條件下,必須隨時進入市場「跨行」、「跨領域」搶標,而無法長期累積在特定政策及議題領域的研究能量,這已使得諸多研究機構專業能量的流失。

亦即,假使未來政府對於所增列的政策研究投資,依然不能從政策決策流程中建立適當的決策支援架構與規範,將可能會使未來的政策研究的投入瑣碎化,並且可能重蹈過去缺乏政策實施影響的階段性觀測,加上缺乏「落日」條件的情形下,造成錯誤政策影響的持續發生,以及最終政策成效無法切實呈現等等諸多問題的產生;而且如果不能從當前國內政策研究的環境生態出發,改善諸多影響「研究能量」累積的缺失與問題,這對於期待政策研究能夠對國家整體發展帶來長期而有效的貢獻,恐將會是緣木求魚。

總而言之,就如同科技發展投入一般,政策研究的投入並非有投入就能期待有效果產生,還是必須仰賴其與政策決策機制的妥適連結配合,並且存在良好的整體政策研究環境,才有機會使政策研究投入不致形成另一種浪費。

政策研究政府決策智庫整合民主轉型經濟發展階段創新能量政策分析研究品質支援架構成效評估

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