【專題探索】變遷的世界，以不變應萬變的APEC——APEC的組織與運作
榮沛芳 (2009/04/05) 《台經月刊第32卷第4期》
以跨國合作解決共同問題
相對於許多國際組織與區域合作架構，APEC相當年輕。同時，也由於其所屬之區域多元的文化與社會背景，及複雜之政經發展情勢，以「最大公約數」方式運作的APEC，相對於被動的組織設計，使其在跨國合作的運作，獨樹一幟。不過，近來APEC對於重整國際組織，以及區域整合之發展有諸多討論，這反映出全球化時代跨國合作的挑戰。而APEC以何種方式應對這波變動的洪流，由其組織與運作應可以看出端倪；畢竟跨國合作的初始目的，最核心的就是利用此一空間，分享資訊與資源，以解決共同的問題，而此目的之達成，有賴於組織與運作上得宜安排。故本文擬從上述角度，試圖經由APEC改革議程，探討APEC組織與運作的變遷。
初始的設計
APEC於1989年成立之初，其實是同時帶著眾人的期待與懷疑的；參與者都認為在冷戰後新國際政經局勢形成，東亞與北美持續保持之前的經貿交流，維護亞太地區政治與安全穩定，為十分重要課題。故而設置APEC具有必要性與迫切性。不過，對於APEC究竟要成為甚麼樣的區域合作架構？達成哪些合作目標？仍然有看法上的歧異。有部分APEC經濟體，認為這個區域架構應走「簡約」路線，而相對的看法則為「全面」。前者認為提供對話的場域是這個區域合作架構最終極的目標，後者則認為建構終極的貿易區塊，甚或進而進行安全合作都是可能的。而我們現今所見到的APEC核心思考，乃是促進亞太地區與全球經貿自由化為出發點的安排。
對於APEC的創立與組織運作模式之設計，有論述將其歸諸於「地緣政治」，國際政治經濟中的權力平衡；亦即APEC乃是美國制衡日益壯大的東協國家組織(ASEAN)，以及與美國在全球經貿體中，影響力逐漸等量齊觀的歐盟的策略作為。不過在此之外，APEC的提倡者乃是身處鄰近東亞的所謂「西方國家」—澳洲，因此澳洲對於自我在亞太地區，乃至國際的政經角色之策略運作，也是促成及型塑APEC重要的因數。如前述提到，亞太之多元的政治、文化與社會背景，與其在經貿發展上之落差，促使APEC在組織設計與運作模式方面，也與一般的國際組織或區域合作架構不盡相同。APEC的精神乃是最核心的部分，即是承認經濟體（這也是APEC對於參與成員國稱謂很特別的用法）本身的差異性。在此前提下，鬆散的論壇對話模式、會議結論不具約束力、不進行正式談判或簽署協議、議事以共識決進行，成為整合APEC多元的經濟體很重要的運作模式、與APEC的特質。
此外議題的形成以由下而上的方式推展，在各工作小組或任務小組進行之會議成果，向上呈報取得追認。這意味APEC當初的設計乃以降低政治意味為基調，而以「議題專業」為主導區域合作，為此工作小組或任務小組有相當的自主性。在此情況下，APEC成立後兩年，亦即1991年才設置的秘書處，人員配置與資源方面十分有限，這使其功能與在APEC中的角色相對單薄。其中負責與各論壇聯繫的專案主任(Programme Director)，乃是由各經濟體所特派的人員，而秘書處的執行長(Executive Director, ED)，則由該年主辦經濟體的人士出任。這使得APEC秘書處缺乏主動掌握議程設定，以及缺乏持續推展議題的動能。實際上，弱化的秘書處也顯示在APEC原先設計中，不著痕跡的將經濟體在議程安排上的影響力，注入一個區域合作架構中。這也表示APEC並不是一個超國家組織，而是一個主控權仍穩握在各經濟體手中的區域合作架構。事實上在APEC成立的前4年，最高的政治對話也僅在雙部長級的年會，這種狀況持續到1993年每年年會定期舉辦的經濟領袖高峰會(Economic Leaders’ Summit)，才有了突破。而這再度顯示APEC企圖降低政治色彩，而以協調、對話、共識凝聚為運作特色。
亞太經濟合作、APEC、跨國合作、區域合作、共識決、自願性、貿易自由化、經濟合作、全球化、組織改革
分享：
