【專題探索:APEC 20年】折衝妥協的實踐與結果
江啟臣 (2009/04/05) 《台經月刊第32卷第4期》
1989年成立的亞太經濟合作(APEC)會議，其初衷在建立一政府間的區域論壇，藉此尋求亞太地區經貿政策之協調，促進亞太地區經貿的自由化、合作與整合，同時也希冀藉以回應日益深化的歐洲與北美區域整合。不過，APEC畢竟有別於一般正式的政府間國際組織，其最大特點在於沒有制度化的協商談判機制、約束性的決策、強大的秘書處等，因此在目標的達成、組織效率、合作成效上出現較不可測的現象。此也讓APEC招來外界不少批評或譏其為一聊天的派對(talk shop)等。儘管如此，在經歷20年的發展後，APEC除在成員上已從成立時的12個，增加為目前的21個外，APEC區域所涵蓋的人口數超過26億，貿易量幾乎占全球的49%，其GDP更超過全球的55%。特別是在對亞太區域經濟整合的承諾與努力上，APEC始終未間斷，包括設定茂物目標（Bogor Goals，注1）、提出大阪行動綱領(Osaka Action Agenda)、實施個別行動計畫(Individual Action Plans, IAPs)、認可上海約章(Shanghai Accord)、釜山路徑圖(Busan Roadmap)、河內行動計畫及亞太自由貿易區(FTAAP)目標等。
更重要的是，APEC 20年來的發展也已使得亞太區域的合作與整合，不只侷限於貿易與投資自由化，進而擴展到商務便捷化、能力建構、永續發展，以及人類安全等方面。不過整體而言，為了以促進對話、尊重會員體之不同觀點，以及共識決的方式來達成前述的目標，APEC過去20年的發展可說充滿折衝妥協的實踐與結果，此種特殊性充分展現在APEC的運作模式、理念原則及議程內涵上。
妥協東協主義的組織與運作模式
受東協主義的影響，東協主要國家雖然加入APEC，卻不願淪為美國制衡歐盟或是維持其於亞洲政治經濟影響力之馬前卒。因此，APEC的組織與運作特徵，反映了對東協國家的重大妥協，即強調非拘束性(non-binding)的論壇(forum)性質。反映在組織性質上，APEC會議被定位為「論壇」性質，其日常運作係以「共識決」(Consensus)及「自願性」(Voluntary)為基礎，經由各成員間相互尊重及開放性的政策對話，達成尋求區域內共享經濟繁榮之目標。APEC在組織架構上甚至與東協相仿，包括經濟領袖會議、部長會議、企業諮詢委員會、專業部長會議、資深官員會議(SOM)，以及委員會(Committee)、工作小組(Working Group)、次級論壇(Sub-Committee)，與任務（專案）小組(Task Force)等設計。
反映在運作模式上，APEC因此採共識決、自願性與非拘束性的原則。在這些大原則下，APEC的運作機制呈現相當彈性與多元的面貌。為達成目標，APEC更是勇於嘗試在運作及執行方式上不斷求新、改進，提出各種彈性且具特色的合作方式，包括行動綱領、行動計畫、同儕檢視、開路者機制(pathfinder approach)、最佳範例(best practices)、範例措施(model measures)、路徑圖等不同之方式，讓來自不同政經背景的會員體，皆可藉此平台進行各項議題的合作。
共識決與自願性的決策模式固然賦予APEC極具彈性的特質，但不可諱言的，確實也框限了APEC的發展與建制化。在貿易投資自由化方面，APEC確有難以超越WTO架構的結構性因素，茂物目標是否得以落實也普受質疑，1997年針對推進貿易投資自由化而訂定的「自願性部門提前自由化」(Early Voluntary Sectoral Liberalization, EVSL)措施，最後也只能無疾而終。相對於貿易投資自由化推動上的模糊，APEC的自願性原則，在貿易投資便捷化及經濟與技術合作方面的成就，相對有可觀的成效。而如此的發展結果與對東協模式的妥協，有不可分割的關係。
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