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長期以來，我國照顧服務的推展工作，一直都未脫離社會福利的思維，直到民國90年政府才加強推動福利產業，但成效依舊有限。究其主要原因，固然是受到法令的限制，致使民間企業參與投資的意願不高。但還有另一項重要的因素，就是政府在民國81年引進外籍看護工後，因為僱用成本低廉，民眾使用情形逐年增加，即使目前政府取消民間企業參與投資照顧服務產業的限制，其經營成本仍相對偏高，無法與僱用外籍看護工競爭。因此，要健全照顧服務產業的發展，就必須先行突破這兩項瓶頸。
政府在民國90年開始推動的「照顧服務福利與產業發展方案」中明示，有鑒於民眾福利服務需求多元化，建構完整福利產業非一蹴可幾，為能在短期間以有限資源同時達到促進就業、提升民眾生活品質之目標，以先行發展具急迫需求、容易訓練、可企業化且與現行資源不重複之服務項目，並以建構高齡化社會老人、身心障礙者之照顧支持系統為主要內容。惟截至目前為止，照顧服務產業化的進展仍然有限。
有關老人和身心障礙者的照顧服務主要包括：機構照顧與居家照顧兩種。就法令限制方面而言，目前民間參與機構照顧服務以經營老人福利機構為限，產業進入障礙甚高。依據老人福利法第12條第1項規定，大型私立老人福利機構必須辦理財團法人登記，小型私立老人福利機構得免辦財團法人登記，但不得對外募捐、接受補助或享受租稅減免。又依據同法第13條第2項規定，私立老人福利機構不得兼營營利行為。換言之，若是營利組織，則不得經營老人福利機構。雖然目前小型私立老人福利機構的經營型態與民間獨資及合夥企業組織雷同，但因未准許辦理營業登記，民間企業仍無法參與經營。
另外，在居家照顧的法令限制方面，目前民間參與居家照顧服務項目，除了家事、交通服務、送餐、休閒等居家服務項目，已經開放民間企業經營之外，在涉及身體照顧之服務項目，如洗澡、餵食、穿衣等個人照顧，目前各界對於是否開放民間企業參與經營仍存有爭議。依據老人福利法第18條第1項規定，地方政府應提供或結合民間資源提供居家服務。雖然法令並無明定民間企業不得參與經營，或僅限非營利組織方得以參與經營居家服務，但目前經營居家服務的機構仍侷限於非營利組織。
由此可知，在現行法令的限制下，有關老人和身心障礙者的個人照顧服務僅限由非營利組織才能提供。其限制的主要理由在於涉及身體照顧部分，在營利組織經營的情況下，業者以賺取最大利潤為目的，老人和身心障礙者又是屬於極度弱勢的族群，有被極盡剝削之疑慮。雖然此項疑慮是正確的，但不應該以限制營利組織經營作為理由，而是要在管理制度上加強改善才對。
根據經建會人力規劃處報告分析指出，由於人口結構高齡化、平均壽命延長，以及疾病型態轉型，失能者人數大幅增加，其照顧需求亦相對增高。同時，在經社環境變遷下，家庭結構核心化、婦女就業人口增加，家庭所能負擔的照顧功能日漸式微，然而現行的長期照護體系又尚未臻健全，實不足以因應日益增加的照顧需求。故從長遠看，未來老人和身心障礙者的照顧服務，將逐漸依重專業機構的照顧服務。
從歐美日國家發展照顧服務產業的經驗顯示，先進國家政府多扮演資金提供者的角色，相對上國民整體租稅及社會安全捐的負擔也較重。由於社會福利支出不斷擴增，政府財政倍感壓力沈重，故自1960年代起，多將社會福利服務委託民間企業及非營利機構辦理，目前民間企業在照顧服務的提供上已經扮演最吃重的角色。我國國民整體租稅及社會安全捐的負擔遠低於歐、美、日國家，政府在發展照顧服務產業上，很難像歐、美、日國家一樣扮演資金提供者的角色。因此，未來國民對照顧服務的需求必須要自行負擔，也需要仰賴民間企業和非營利部門的供給。
目前英、美國家都允許民間企業經營機構照顧服務，但日本卻不被允許，其理由可能是民間企業不具有照顧服務的專業知識和技術。但這項理由似是而非，因為所有者與管理者是可以分離的。由於日本僅限制社會福利團體才能經營，目前已經出現嚴重供不應求的現象，且民間已有變相經營的機構照顧服務組織，相信在不久的未來，日本將開放民間企業經營機構照顧服務。
現行我國機構照顧組織中以小型老人養護機構居多，雖得免辦財團法人登記，但不得享受租稅減免，卻又不能辦理營業登記。實際上小型老人養護機構形同營利性質的獨資或合夥組織，只差不能辦理營業登記而已。既然小型老人養護機構有營利之實，社會大眾又能接受其存在的事實，所以限制營利組織經營機構照顧服務的理由是不合理的。何況照顧服務的需求視個人身心狀況而定，需求相當多元化，專業照顧服務若不限制由非營利組織提供，則可增進使用者選擇的權利。
在居家照顧組織方面，英、美、日國家都允許民間企業經營居家照顧服務。為鼓勵使用者繼續留在家中，居家照顧服務將是未來發展趨勢。內政部為因應失能老人及身心障礙者使用居家服務之需求，減輕家庭照顧負擔，發展照顧服務支持體系，結合社會資源共同推動居家服務，並促進就業，已開辦「失能老人及身心障礙者補助使用居家服務試辦計畫」，並將補助對象擴及至一般失能國民。但目前居家服務的提供，仍多由各縣市政府委託社會福利團體辦理。
我國至今仍未發展出專業的居家照顧服務機構，其中原因與政府引進外籍看護工的政策有關。如果沒有外籍看護工的引進，許多極重度失能者需要居家照顧的家庭，可能將放棄工作自行照顧，或僱用本國看護工照顧，然因機會成本很高或國人工資較為昂貴而加重家庭經濟負擔。政府為減輕失能老人及身心障礙者家庭的負擔，開放使用外籍家庭看護工，或許當初的立意甚佳，但開放審查的標準過寬，導致目前要實施緊縮外籍看護工的政策極為困難。由於外籍看護工工資較為低廉，服務項目多，相較之下，一般擁有足夠經濟能力的家庭寧願申請外籍看護工，而不願意聘僱由本國人所提供的居家服務，因此，在開放審查標準不夠嚴謹的情況下，不僅取代本國人從事長期看護的就業機會，而且外籍看護工的引進，確實已影響我國居家照顧服務產業的發展機會。
目前本國看護工與外籍看護工僱用成本差距過大，造成國人進用本國看護工的意願低落，不但排擠本國居家服務員的工作機會，亦扭曲現行照顧服務之市場機制。政府開放外籍看護工人數逐年增加，至2003年底已達128,223人，在國內人口逐漸老化之趨勢下，未來對外籍看護工的需求將有增無減。為改善我國失能老人及身心障礙者之照顧需求問題，開放引進外籍看護工並非根本解決問題之道，仍應回歸到建立照顧服務體系及促進照顧服務產業發展之方向。
為因應國人聘僱家庭看護工之需求，首要避免國人過度依賴外籍看護工，而影響照顧服務產業之發展與國內居家服務員工就業權益。在作法上，一方面必須逐年調整外籍看護工就業安定費，以縮短僱用成本之差距；另方面必須逐步提高審查標準，使失能老人及身心障礙者能夠逐漸轉移使用國內居家照顧服務。另外，再加強國人僱用本國看護工的補助措施。如此一來，對促進我國居家照顧服務產業的發展才有幫助。