【專題探索】化險為夷、轉災為福——農業風險與災害管理整合性新思維
吳慈珮 (2011/02/05) 《台經月刊第34卷第2期》
風險與災難管理概念
自從1986年德國學者貝克提出「風險社會」學說後，各界已更加認知與理解自然災害、疫病蟲害、新興傳染病、恐怖攻擊、氣候變遷、全球暖化、金融危機等各類天災人禍帶來的不確定性與不安全感。為了降低風險與減少災難的衝擊，多種風險與災難管理對策亦在近年陸續受到討論與重視。
由於風險與災難管理尚屬新興學門，對於風險、災難及其管理之定義範疇仍難清楚界定與統一。目前較被認同的是由Gunn (1990)所提出將「災難」定義為：「人類與其生態環境之間，因為自然或是人為的力量造成巨大的衝擊，使得社區必須採取異於平常的作為，且需要外來資源才能應付」。而組織、國家乃至國際組織為避免或者減輕災難所帶來的嚴重威脅、重大衝擊和損害，有計畫、有組織地學習、制定和實施一系列管理措施和因應策略，包括災難的準備、災難的解決與災難解決後的復原等不斷學習和適應的動態過程，則稱為「災難管理」。像颱風、水災等潛在可能發生災難的自然或人文事件，稱作「危害」，而其發生的機會合併考量其所發生的衝擊，則稱之為「風險」，為了有效地管理可能發生的危害及其不利影響所執行的步驟及系統，即為「風險管理」。
我國為農業高風險區
農業屬於氣候敏感產業，台灣位於亞熱帶海洋氣候地區，因其特殊地理位置及地形條件，自然災害本就頻繁，特別是近年來災害性／極端天氣事件更常發生，造成農業產業重大災情，也讓我國被聯合國列為氣候變遷下的高風險之島。2009年8月8日莫拉克颱風造成50年來最嚴重的八八水災，此事件不僅造成國人重大傷亡，在農林漁牧產物及各種農業設施損失則高達約新台幣164.7億元。根據農業統計年報，以2008年為例，當年度農業相關災害損失估計為191.2億元（占當年度農業生產總額4%），災害損失中約有六成以上為農作物災損，水土保持損失約占兩成，其餘為農田水利設施、漁產、林業設施等項目；而農業統計年報中五大農業災害來源方面，由高而低則約七成為颱風、其次是豪雨、寒害、冰雹及乾旱等自然災害項目。
在農業生產經營方面，我國屬於小農型態，且高比例之農作物為露地栽培生產，平時就算產量增加，但價格反而可能下降，一旦發生自然災害便受嚴重衝擊，很可能近無收成、血本無歸。
在農業政策方面，目前我國稻米雖可自給自足，小麥與飼料作物之玉米、大豆則幾乎仰賴進口，整體糧食自給率僅32.7%，低於韓國45%與日本40%；且稻米法定存量僅約為需求量之兩成，若加上小麥需求量，糧食庫存量就可能低於聯合國糧食暨農業組織（The Food and Agriculture Organization，簡稱FAO）建議之17~18%，未來一旦發生稻米生產量遽降、小麥與飼料作物進口國減量或出口管制等情境，我國整體糧食安全水準顯有隱憂。
我國農業防救災制度現況
災難管理的過程應包括：減災(mitigation)、整備(preparedness)、應變(response)與復原(recovery)四個完整階段循環。我國之災害防救法偏重整備與應變階段，並依災害種類區分各級權責單位，如由農委會負責寒害與土石流災害。另外，農委會依據「農業天然災害救助辦法」，發放現金救助、補助與低利貸款等措施，則可列為災難復原階段項目性質。
然而，現行歐盟等國家，不僅在災害復原階段採取政策性農業保險與優惠貸款等多元措施，農業部門亦開始著手發展以農業災害之減災階段為重心的農業災難管理行動方案改革，對照我國有限之政策工具來看，未來仍有待探討之空間。
農業風險管理、天然災害、整合性治理、農業保險、糧食安全、災害復原、風險評估、OECD架構、小農體系、政策工具
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