【經濟變．辨．辯】淺談災難管理——以美國卡翠娜風災事件為例
洪鳳儀 (2005/10/05) 《台經月刊第28卷第10期》
災難管理的概念
災難管理(Disaster Management)是對於天然及人為災難進行預防、準備、因應及回復的管理程序與方法。由於災難具有不可預測性及急迫性，往往不是例行的決策程序或層級節制的官僚體系所能因應的。此外，災難管理是緊急狀態下的特殊管理型態，災難管理者須具備高度危機意識、靈活的危機組織與彈性的危機處理流程，如此，才能在時間、人力及資源均欠缺的情況之下，拯救民眾生命、維護財產安全（丘昌泰，2000，3~4）。
災難管理有四大目標，早在1979年美國聯邦緊急事務管理署(Federal Emergency Manage-ment Agency, FEMA)成立之時就已揭示，其中包括：緩和災難或預防第一次災難發生；為有災難危險的潛在區域進行災難準備工作；在災難發生後提供立即性的援助；以及協助個人與社區從災難中恢復（丘昌泰，2000，45）。
災難管理模式有許多不同類型（丘昌泰，1994，7），美國聯邦緊急事務管理署於成立之後，採納的是由全美州長協會(National Governors' Association)提出的整合性災變管理系統(Integrated Emergency Management Model，IEMS)概念，其將整個災變管理過程分為：舒緩、準備、回應及復原四個階段（詹中原，1979，100~101；余康寧，1994，38；丘昌泰，1994，5；2000，51~53），以下便針對四個階段分別敘述。
（一）舒緩(Mitigation)
舒緩工作是對未來可能發生之災難進行預防的工作，亦即透過各種因應措施來防止災害之發生或降低災害之影響；由此可知，本階段的工作可說是非常具關鍵性。一般而言，舒緩階段所採取的政策大抵有二：(1)是結構性政策(structural policy)，這類政策的思維是透過硬體設備之建造，如興建水壩預防水災、建造污水處理廠防止污水污染水源，進而再利用、興建焚化爐，有效處理垃圾，維護環保等。(2)則是非結構性政策(nonstructural policy)，例如立法、訂定法規或命令，如美國國家水災保險計畫(NFIP)、沿海地區管理方案、嚴禁濫墾、濫建山坡地等。
舒緩工作是針對未來可能發生的危機或災害進行偵測而加以預防，因此，舒緩工作的落實，由於無法收立竿見影之效果，往往被決策者忽略，也較難獲得民眾支持，尤其是非結構性政策。
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