20世紀以來世界各國在追求經濟繁榮之過程中，大量使用各種資源同時也汙染環境，造成全球氣候暖化問題日益嚴重。根據2006年11月聯合國氣候變遷會議預測，溫室效應(global warming effect)造成北極圈冰山融化，在2100年時將導致海平面上升88公分，使得人類生活環境受到嚴重損害。因此，2005年2月生效的京都議定書(Kyoto Protocol) 要求世界各國應在2008年至2012年之間，將二氧化碳、甲烷等六種溫室氣體排放量，平均減少到比1990年排放量低5.2% 之水準。我國雖然不是聯合國之會員，不需簽訂京都議定書，但依國際公約之執行經驗，即使不簽署公約，但站在地球村一分子的立場，仍應克盡相關義務。
各國為減少溫室氣體排放，無不積極開發各種潔淨能源技術，譬如，生質能、風能、太陽能、氫能與燃料電池，整合性煤氣化複循環電廠(IGCC)等。這些技術皆有其發展願景，或因建置成本過高或受限於自然環境條件等實施障礙，短期內，尚難與目前化石能源為主流之能源技術相競爭。近年因油價不斷飆升，生質能源技術大幅度改善，加上2007年1月美國宣布未來十年內，減少汽油消耗量20%，而由再生燃料和替代燃料取代。歐盟27國也於2007年3月宣布在2020年之前，總能源使用量中20%必須為再生能源，運輸系統燃料最少10%為生質能源。在此情勢下使得生質能源之市場動能急遽升高，漸有與石油相抗衡之趨勢。
生質能源開發具有能源自主、農業發展、環境保護與經濟成長等綜效。我國能源98%以上依賴進口，在國際油、氣市場供應日益吃緊情況下，開發自有能源實特具意義，並可提供農業發展新契機。能源作物在生長過程中可以吸收二氧化碳等溫室氣體，對於環境改善頗有助益。且生質能源產業一旦達到規模經濟之後，對於就業、所得和產出等效果將有鉅大貢獻。因此，我國無論從能源、環境和經濟等層面考量，生質能源是值得大力推動的項目。
國際推動生質能源之經驗與趨勢
國際推動生質能源作物分為兩大類，一是以栽種油脂作物如大豆、油菜，再轉化為柴油。二是栽種糖質作物如甘蔗、甜菜，或是澱粉質作物如玉米、小麥，再轉化成酒精。由於生質能源之生產成本相對於汽、柴油仍然偏高，因此各國皆採取相當優惠之政策補貼，以協助此項新興產業之成長。歐盟運用共同農業政策(CAP)對於休耕地及非休耕地種植能源作物給予不同程度補助。並明訂運輸部門在2010年之前需使用5.75%以上之生質燃料，預訂在2020年生質燃料需占總使用燃料的20%(2003/30/ EC)。生質燃料可依混滲比例減免能源稅，歐盟地區即運用關稅來保護自產酒精，也運用減免貨物稅來鼓勵消費者使用生質能源。
美國對於生質能源產業發展不僅聯邦政府頒布農業生質能源計畫，補貼農民生產生質作物，也訂定高關稅政策保護農民收益，而且各個地方政府更是分別對生產者與使用者提供各項加碼補助，使得生質能源產業蓬勃發展。
從歐、美先進國家實施各項鼓勵生質能源政策觀之，生質能源產業從種植作物開始，即提供能源作物補貼，也對料源採購提供獎勵，以降低產品變動成本。在酒精工廠方面，提供資金補助、減免貨物稅和營業稅，對於進口酒精則實施高關稅。酒精汽油進入市場，則免徵生態稅或能源稅，加油站業者為增加酒精槽而提供施工補助，對酒精汽油車輛免徵燃料稅和牌照稅。綜言之，各國體認到生質能源對於國家能源自主、農業發展和環境保護之重要性，不惜斥資投入在各項優惠政策上，期望在短期內減少對化石能源之依賴，並增加環境與經濟之綜效。
我國發展生質酒精之推動策略
國際推動生質能源技術除了以傳統油脂作物轉化成柴油，或是以糖質及澱粉質作物發酵成酒精之外，還有最新之纖維素轉化技術，不過此項技術在2015年之後方有商業化之可能性。我國農業在過去已有栽種甘蔗、甘藷及玉米之經驗，甜高梁目前也有試種計畫，這些作物皆是國際上常見之酒精能源作物，以我國之氣候、土地條件，應該可以找到成本最低且最適組合之作物。從國外酒精汽油生產成本經驗觀之，作物成本往往占總生產成本60%以上。假設自國外引進酒精工廠煉製之最新技術，那麼煉製成本應與國際同級，於是作物成本成為國產酒精汽油是否具國際競爭力關鍵所在。根據最近國內、外作物成本比較，玉米（飼料級乾料）每公升酒精為新台幣11.4元，甘藷（濕料）每公升為16.0元，甘蔗為每公升17.5元，甜高梁為每公升15.6元。這樣的成本結構比起國際市場行情（巴西甘蔗酒精的生產成本約為每公升7.6元、美國玉米酒精的生產成本為每公升9.6）顯然偏高。我國作物生產成本偏高的原因，除了缺乏大規模實施之經驗外，農場規模未達經濟效益也應是主因之一。
政府如果順應世界潮流，擬訂長期生質能源產業發展政策，那麼生質能源市場目標即可確定，農業部門方能據以規劃大規模農場，才有降低生產成本之可能。當生質能源產業長期發展政策確立後，相關配套措施即可參考歐、美國家作法，調整現行休耕補助辦法，鼓勵休耕地與一般農地結合，組成規模經濟農場，種植能源作物，自產能源作物提煉之酒精則免徵貨物稅與空汙費。未來如果徵收能源稅，酒精汽油將隨著酒精含量依比例減免。酒精工廠可享有投資抵減與租稅獎勵。由於相關配套措施牽涉到農委會、經濟部、財政部與環保署之業務，建議比照巴西之「酒精與糖委員會」，成立「生質能源推動委員會」，由農委會主委擔任召集人，成員包括經濟部、財政部與環保署，共同擬定我國生質能源長期發展政策，以收事、權統一管理之效。
結論與建議
生質能源是國家能源安全中不可或缺的項目，也是綠色能源的代表之一，值得政府與民間全力發展。生質能源的技術發展與日增進，從傳統油脂、澱粉與糖質作物轉化成生質能源之技術，逐漸提升至以纖維素轉化成生質能源之技術。能源作物因而將擺脫與人類爭食之爭議，而將農業部門轉化成糧食與能源並重之產業，這種發展趨勢已漸成為國際共識，值得我國參考。
總而言之，無論是已開發國家或開發中國家皆積極推動生質能源。初期市場皆以內需為主，縱使生產成本缺乏國際競爭力，各國政府皆強力補貼，希望在短期內快速達到規模經濟，以降低成本負擔。我國是一個能源短缺之國家，也面臨國際環保壓力，同時農業部門呈現長期衰退之局面。生質能源產業的出現，將提供農業、能源與環境等多重政策目標大幅改善之機會，實值得我國全力投入。