【國際政經瞭望】產業用地發展之政策趨勢與變革
鄭安廷、蔡沛庭 (2024/05/10) 《台經月刊第47卷第5期》
近年我國制度與組織調整等內部因素，以及中美貿易戰、新冠肺炎疫情等國際情勢變化皆牽動台灣整體產業發展與用地規劃。此外，產業部門作為我國主要碳排放來源之一，如何透過產業用地規劃配合國際趨勢與國家政策方向，亦成為當今重要議題。本文以產業用地政策之演進、政府組織與管理模式的轉變及國際市場變遷等三面向為主軸，輔以發展型國家與跨部門治理理論，探討我國產業用地發展之政策趨勢與變革。
台灣長期以來以製造業出口為重要的發展動能，早期為達到快速工業化採取發展型國家策略，以經濟計畫為導向設置產業用地，並透過政策引導與市場干預取得良好的經濟成果。尤其自1980年代起，台灣的電子資訊產業在政府大力扶植下帶來高產值，於國際供應鏈中占有一席之地。然而，在社會民主化轉型與環保意識興起等大環境因素影響下，產業用地的開發逐漸趨緩，總量維持約5.8萬公頃（注1），顯示過去以經濟計畫帶領土地的開發模式可能已不合時宜。因此，2016年《國土計畫法》公告後，產業用地之規劃開始進行策略與制度性的調整；又隨著2023年中央產業部門組織改造完成，當前產業用地政策不僅面臨空間制度的轉換，亦面臨跨部門政府之間的合作協調，以及組織內部系統的調整與建構。
除制度與組織調整等內部因素，近年國際情勢的變化亦牽動台灣的整體產業發展與用地規劃。2018年起的中美貿易戰與2019年年底爆發的新冠肺炎疫情造成全球供應鏈的重新布局；隨著全球暖化日益加劇，2021年世界各國簽署「格拉斯哥氣候協議」(Glasgow Climate Pact)，宣示於2050年達成「淨零排放」目標。產業部門作為我國主要碳排放來源之一，如何透過產業用地規劃配合國際趨勢與國家政策方向，已成為當今重要議題。
有鑑於國內制度、部門與國際情勢的變動皆對台灣產業用地政策造成不容忽視的影響，本文（注2）將以產業用地政策之演進、政府組織與管理模式的轉變，以及國際市場變遷等三面向為主軸，並輔以發展型國家與跨部門治理理論，探討我國產業用地發展之政策趨勢與變革。
我國的產業用地發展從過去由上而下、經濟優先的情境，轉變為須在國土計畫平台與各部門水平溝通，並賦權予地方政府更大程度的由在地利益關係人主導產業用地發展。
產業用地政策演進
台灣的產業用地政策自二戰結束起依循發展型國家策略，該類策略之特色在於國家強力介入市場，設置專責機構引導經濟發展；採取靈活的產業政策，以相關措施扶植策略產業，並以特區形式引導空間規劃（王世杰，2004）。此背景下，台灣的產業用地供給可分為「工業區開發系統」及「土地使用計畫系統」，前者起因於發展型國家策略需求，由中央政府主導開發，主要係依原《獎勵投資條例》、原《促進產業升級條例》及《產業創新條例》所編定之工業區。後者則包含都市計畫工業區及非都市計畫區丁種建築用地，以內政部及地方政府為主管機關，其中都市計畫工業區為土地使用計畫先行於產業發展的劃設模式；丁種建築用地則根據土地利用現況進行編定，兩者在開發管理上較為被動且缺乏計畫引導，故整體發展方向較為模糊。
產業用地、政策趨勢、國土計畫、經濟發展、國際市場變遷、碳排放減量、台商回流、產業園區、跨部門治理、環保意識提升
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