【產業動態SNG】數位匯流政策下我國頻譜關鍵議題之研究
杜鴻國（南開大學經濟學院博士生） (2013/02/05) 《台經月刊第36卷第2期》
寬頻匯流服務之特質
寬頻匯流服務是我國政府對於寬頻匯流未來發展趨勢需要下的必然典型服務，也是國家通訊傳播委員會最近所努力的施政政策。由於寬頻匯流服務的健全發展可為技術革新、市場創新、制度革新、乃至於消費者權益帶來四贏局面的良性循環。因此已成為全球電信政策的主流價值，也是我國電信主管機關所追求的目標。
數位匯流的發展衝擊傳統電信與廣播電視的分野。電信與廣播電視之產業架構出現兩種關鍵性的變革（注1）。首先是承載服務網路(bearer service networks)的數位化，使得電信與廣播服務不再侷限於以相對應的傳輸網路作為唯一提供服務的架構；其次是各種通訊服務(communication services)本身以及應用平台(application platforms)的數位化，導引著相關業者以既有設施邁向所謂「全服務業者」(all-service carriers)的方向前進，致使電信與廣播產業的界線日趨模糊。在原有垂直整合的產業結構，概念上依據內容／平台不同性質之水平分層理論的發展，將原本內容／平台的依附關係加以剝離。內容可以被任何一種平台傳輸，以往針對特定產業的管制法規，面臨左支右絀的窘境。換一個角度來說，概念上產業結構的水平分層，雖然並不必然為整體產業新管制架構，然而，內容／平台的水平層級解構，卻是非常逕渭分明，應以不同管制思維處理之。
在市場競爭中，產業垂直整合有極高的經濟效益，儘管結構上可由水平層級加以區分，但若以此概念作為管制架構，卻反而可能影響產業垂直整合的競爭效益。然若水平層級的管制改革發生在內容／平台之間，則因兩者的管制基礎不同、管制目標不同，反而能促進平等原則的實現。內容／平台綑綁的傳統管制思維，面臨極高的改革需求，因其能使管制範圍更加完整、價值觀趨於一致。
目前政府依電信法發放的是業務執照的性質，亦即是政府發照限定頻率的用途當成主角，頻率的核發只是附隨，則次級市場的存在可能會有違政府與原手間信賴的基礎，所以難以推動。但是如果數位匯流政策若承認頻率使用有自由權，則會衍生出一個次級市場的問題，蓋今日原手花大錢取得者是一頻率，有自由使用權利，不一定要被政府的用途政策限制，那麼該權利是否包括把該頻率讓給他人經營？目前放諸各國所討論者，就是頻率交易權問題，也就是次級市場。
如果頻率的得標人，因為市場反映不佳，無心經營也不想重作其他的生意，而欲轉讓他人時，若再度限制該受讓人也應經營相同業務，則很有可能造成沒有人願意受讓經營，或是形成頻譜集中化，最後又造成電信市場被壟斷的後果。試觀我國WiMAX總計發放了六張營運執照，而WiMAX的技術主要是以數據通訊為主要目標所開發的技術，然而當時國家通訊傳播委員會為了避免頻譜再次被國內三大電信集團所壟斷，因而硬生生將我國區分成為南北兩個經營區，然而國內數據市場南北差距與落差過大，同時又為配合政治環境將經營者的資本額大幅降低，而且決策官員依據2G頻譜開放的經驗，忽略了市場訊息與電信市場的沉沒特性本質，作了過分樂觀的判斷，造成目前國內WiMAX系統經營者在資本額不足的狀況下，無法營造滿足使用者的網路涵蓋率，以致於無法正常展開營運。
次級市場的法律爭議的解釋
目前的法制狀況是由電信網路服務的提供業者適用電信法的規定；有線電視網路或廣電網路服務提供業者則適用有線電視法或廣播電視法的規定。然而數位匯流的情況下，業者間已經可以互相跨足其他服務提供，這樣一來容易導致相同的服務，不同的傳輸業者卻適用相異的法律。如此管制落差是否符合技術中立原則產生很大的問題。
「內容」在傳統電信／廣播分立的管制思維中（注2），基本上被歸屬於廣播法規管制。電信的定義在基礎上屬於內容的傳輸媒介，並不具有公眾公開的性質，故內容在電信法規中並未有所規範。在文字意義上，「廣播」帶有向公眾傳播的意義，針對內容的管制，傳統上幾乎即是針對傳播的管制。傳播管制的演進與不同政策的重點，型塑了現今傳播媒體的組成與營運方式。
數位匯流、頻譜管理、次級市場、頻率交易、電信市場、業務執照分離、頻譜財產價值、管制改革、通訊政策、技術中立
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