【專題探索】數位治理下的政策評估——以芬蘭Tekes評估系統為例
王綉雯 (2017/10/20) 《台經月刊第40卷第10期》
「數位治理」(digital governance)是全觀型治理（注1）的手段之一，與「開放政府」、「公民參與」等概念環環相扣，是公共行政上精簡行政程序、增進國民信任和民主課責的重要發展趨勢。利用ICT和網路提供的工具或平台，政府得以系統性地蒐集、利用和分享資訊，提供高效率、低成本之公共服務，促進公民全程參與和監督政治過程。其中，健全的政策評估系統是落實數位民主的重要基礎，如何建立涵蓋政策規劃、執行、評估等各階段的整體政策評估機制，達到資訊公開透明、行政精進創新之目的，是數位治理須優先處理的重要課題。
以我國施政核心的中長程計畫而言，因攸關國家整體發展，向來備受政府重視。為了強化管理，行政院2008年頒訂「行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點」，並於2009年起推動「中長程個案計畫效益評估」。然而，實務上或許為了便於稽核管考，中長程計畫多以關鍵績效指標(KPI)作為治理重點，另一方面，管考層級過多和指標設定繁瑣，造成行政作業耗時費力。近幾年實際執行的結果發現：計畫執行團隊在結案前多為達成KPI而疲於奔命，政府部門在結案後也欠缺詳實的追蹤檢討，這些不僅造成國家資源重複投入，甚至被批評是為評估而評估。特別是科技創新需要不斷打破既有窠臼和賦予一定的自由度，科技發展計畫之治理若無法採取整體性觀點並與時俱進，對研發創新將造成重大妨礙，影響國家社會長期發展。
芬蘭被譽為全觀型治理之典範，具有長期的評估文化。由於人口只有500多萬，為了資源有效投入和促進整體發展，芬蘭格外重視政策評估。特別是負責以政府資金投入研發創新的「芬蘭國家技術創新局」(Tekes)，對其資助之專案(project)和大型計畫（program，注2）早已發展出健全的評估系統和工具，並培養出優秀的評估專家群。其政策評估之主要特色為：(1)著重研發創新對國家社會整體發展之影響(impact)；(2)發展多層次、多面向、全觀型的評估模型；(3)依據先前經驗不斷精進評估機制。無論治理面或操作面，芬蘭Tekes政策評估經驗應有值得我國參考借鏡之處。
注重影響和效益的Tekes評估系統
（一）基本輪廓
Tekes之政策評估，依評估對象可分為五類，分別是：專案評估、大型計畫評估、主題式評估、工具評估、影響評鑑研究(impact assessment research)。另依時間先後則分為三種：事前評估(ex-ante evaluation)，期間監控(interim monitoring)、事後評估(ex-post evaluation)。評估重點主要著重在對創新系統、創新環境、創新活動之影響。
評估的主要目的是避免落入為了評估而評估的陷阱，因此參與評估者，除了Tekes內部專家外，也委託外部獨立研究團隊進行，有時也會邀請國際專家參與。至於評估方法和工具則是多種多樣，除計量經濟等量化分析方法之外，也兼採文獻分析及訪談等質化方法，為了特定的領域與目的，也會客製化設計評估模式。此外，Tekes也建立起完備的評估資料庫，收集所補助個案之種種資料，並不斷補充更新。所有評估和監控活動之主要參考架構，則是Tekes的「影響模型」(impact model)。
（二）所有評估之基礎：影響模型
Tekes影響模型主要分為「投資」、「活動」、「直接效果」、「間接效果」四個分析層次，核心概念則是附加性(additionality)。所謂「投資影響」是指投入附加性，亦即Tekes投入一歐元的公共資金，是否引發受助者投入至少另一歐元的自家預算。「活動影響」則是指行為附加性，公共資金投入是否改變受助者後續行為，使之朝Tekes所期望的方向發展。「直接效果之影響」是指產出(Output)附加性，一般為出版、專利、執照，或新產品／服務／流程等，直接影響企業生產力和商業表現。「間接效果之影響」則是指研發成果之擴散對整個經濟和社會之影響，例如：是否增強競爭力和促進經濟成長？是否解決社會面之重大挑戰？
這四個層次之影響可分別從：(1)人們和其福祉之挑戰和機會；(2)產學合作研發之企業更新和生產力；(3)環境面之限制、挑戰和機會等三個角度來測量。影響層面愈廣、力度愈強，愈有助於芬蘭對市場變化之敏銳度和國際競爭力。此影響模型近年來因芬蘭政府愈來愈注重公共資金投入研發之有效性而備受矚目。不僅增進了Tekes對計畫執行機制之瞭解，更成為改進現有政策工具或規劃未來創新政策之重要手段（圖1）。
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