【專題探索】美國「先進製造」政策治理對高科技研發與高階製造中心的啟示
李永正 (2020/10/08) 《台經月刊第43卷第10期》
為了因應製造業創新競爭力下滑、高階勞動力供給不足、產業鏈生態系空洞化等日趨嚴重的問題，美國從2012年開始推動「先進製造夥伴」(Advanced Manufacturing Partnership)政策倡議，以及「美國製造」(Manufacturing USA)計畫。
本文的目的，首先在於闡述美國先進製造夥伴與美國製造在總體層次，對於社會經濟挑戰與相關問題的認知、計畫設計、組織架構與推動任務的方式。其次，在執行層次介紹個別先進製造研究所的策略與研發目標規劃、匯聚產學研會員，並建構在地創新生態系的組成和運作、技術路徑圖的制訂、對會員提供服務與價值等做法。藉此希望對我國正在推動的高科技研發中心與高階製造中心等重大政策措施，提供具體值得參照的政策執行經驗。
美國先進製造夥伴計畫緣起
在2000~2010年間，因為全球化以及長期美國製造業生產線外移，美國製造業的工作漸少了1/3（消失約580萬個工作職位）、64,000家工廠關閉、製造業面臨資本投資、產出以及生產力下降、平均薪資成長停滯、先進製造商品貿易逆差持續擴大的困境。
製造業的創新能耐與生產力一直被視為美國經濟實力的核心，然而1980年代後美國企業有系統的將生產線移往海外。長期讓美國國內先進的科技研發與生產線脫鉤的結果，就是培養外國競爭對手，從製造能量開始逐漸累積強大研發創新實力，最後對美國經濟與製造業引發負面衝擊。
在2007~2008年金融風暴之後，美國製造業的困境更為嚴峻。美國社會各界與媒體開始普遍報導，製造業低薪、低生產力、高失業率、商品貿易逆差，以及受到德國、中國以及其他國家的競爭壓力。美國製造業面臨的是長期累積的系統性問題，無法用傳統經濟學偏好的政策工具，例如財稅和貨幣等短期激勵改善現況，勢必要以長期、系統化、產業群聚，以及誘發創新的途徑才有可能扭轉局勢。
2010年麻省理工學院展開「創新經濟中的生產」(Production in the Innovation Economy)研究，提出製造業是美國經濟實力的骨幹，然而美國製造業和它所依存的創新生態系都在衰退。而美國傳統的製造業，已經無法與其他國家競爭，必須投入政策資源在先進製造技術與相關行業（附注），才能扭轉美國製造業的劣勢，重振美國經濟實力。
在創造就業機會方面，先進製造（業）有更大的乘數效果。例如：每一個先進製造的工作，可以在其他經濟部門創造16個工作機會。比傳統製造（4.6個）或零售業（0.8個）高出很多。因此支持先進製造，不但可以創造國內就業，也能抵消長期下滑的國內生產力成長和對抗外國製造業的競爭。
2012年白宮提出先進製造夥伴報告(AMP1.0)，主張必須設立專精於先進製造的研究所，協助製造業重拾創新與競爭能耐，將原本受忽視的製造業創新轉化為新的政策行動。並開始以行政命令的方式，要求美國國防部、商務部、能源部等聯邦機構撥款，要求其下轄的研究機構，開始籌組專精於特定技術領域的先進製造研究所。
2014年白宮又提出AMP2.0報告，將先前的主張擴大具體化。強調圍繞在被選定的優先製造技術領域(prioritized manufacturing technology areas)，要藉由公私部門夥伴(Public-Private Partnership, PPP)的方式，將聯邦政府、各部會、州與地方政府、大企業與中小企業、既有研究機構、學校、勞工訓練機構匯聚在一起。同時，以創新生態系的途徑，建構遍布全國，專精於先進製造、創新與培訓勞動力的研究所網絡，重新活化美國流失的製造能力與創新能力。
先進製造、美國製造計畫、製造創新、生態系重建、公私合作、技術商業化、高階製造中心、產學研合作、研發資源共享、政策啟示
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