【專題探索】政策治理的基本原則——北歐與芬蘭經驗的啟示
林欣吾 (2010/07/05) 《台經月刊第33卷第7期》
觀察我國科技研發的績效，不論是研發投入或者是研發直接產出的表現，多年來一直不輸給OECD等先進國家，而且一直是我國在國際間各項（如WEF、IMD及INSEAD等）競爭力評比中，扮演著支撐我國競爭力排名的主要面向。其中，在投入面，我國研發投入的金額及占GDP比重近幾年持續提高，研發總經費在2007年時占GDP的2.63%，現行的政策係以3%為目標，這樣的投入水準及成長速度已達到OECD先進國家水準；在產出面，美國的專利獲准數量早自2000年起連續多年名列全球領先地位，從每百萬人專利獲准數量的專利生產力角度看，更是領先全球各國。這些科技研發投入與研發直接產出所展現的訊息似乎顯示：國內整體科技創新投入與產出成就，相對於其他先進國家而言其實並不差。
但是，事實上大家對於科技創新投入的期待，並不停留在這樣的成就上，而是希望對社會經濟生活能產生具體且實質的影響。從科技創新對我國社會及經濟生活的影響來看，實質上國內整體科技創新系統的投入與產出，並未有效轉化為經濟成長引擎，更遑論讓一般民眾能感受的國內科技創新投入與產出所帶來的生活品質提升。從總體經濟表現觀察，台灣每人GDP在1992年即已超過一萬美元，但近年的成長則呈現趨緩，而在15,000~17,000美元之間徘徊；在產業發展與結構方面，則是持續採行快速跟進全球科技趨勢的策略，而以電資網通領域為整體產業的發展主力；同時，在這樣的結構下，對國內各層面的生活，也未見由於這些大幅科技創新投入增加而在社會生活（基礎環境）方面帶來顯著效益。
對於國內研發投入持續提升，但是未能產生顯著社會與經濟影響的原因，相當的複雜多元。本文的目的，不在於全面的檢視各種原因，而是嘗試從政策治理(governance)這項可能的原因中，標竿國際較佳的經驗，並探尋應有的科技政策治理原則，作為未來國內政策治理精進的參考。
從經濟與管理面看政策治理
不論從經濟分析的角度看，或者是從策略管理的角度看，本來單純增加研發的投入，就不一定會產生影響。當中造成研發投入無法產生影響與效果的可能原因，則是相當的複雜且多元。除了外在環境不可預期的變化，以及支援創新的架構條件（framework conditions，注1）不佳的原因外，在整體面，則可能源於每項創新的成功，都有其應有的環境與條件，就政策面企圖要協助研發創新投入能產生影響，則需要不同面向的政策主管單位配合，但除非有具體的整體發展思維或理念引領，否則將導致各項政策及作為之間欠缺適當的定位，不但造成政策之間無法相互配合相輔相成，還相當可能成為整體政策推展時的阻礙(Lundvall and Archibugi, 2001)。
除了從整體面來檢視當中的原因外，還可以從決策循環的每個環節進行檢視。對此，大致可以從以下幾個面向檢視：
從目標的設定來看，可能是缺乏適當的議題與目標候選名單，導致找到的候選目標都與既有的能耐無關，這將造成所設定的目標過於遠大，而國內整體的研發能耐不足以完成；有可能是由於（研發管考過嚴造成）所設的目標過於保守，而無法產生具體的經濟及社會影響；有可能是由於所選的各項目標，所面臨的風險及不確定性過大，或者是目標的市場機會過小、競爭者過多，造成研發投入的失敗比率大幅提高。就實務觀察，其實這些因素都是因為規劃時缺乏以實證基礎方法從利害相關人觀點進行合理評估，而僅依個人偏好即確定具體目標，導致資源投入的浪費。
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