【專題探索】全球新趨1 全球地緣政治發展與能源治理變革趨勢
趙文衡 (2021/05/10) 《台經月刊第44卷第5期》
能源轉型已成為許多國家主要政策追求的目標。能源轉型涉及複雜的能源稟賦、技術、標準、貿易、投資、電網互聯、與各國發展條件的差異性等，亟需國際能源治理機構建立規範與發展準則。在此需求下，國際間的相關治理機制紛紛設立。尤其在後疫情時期，各國接續推出能源轉型的綠色新政，使得全球能源治理的角色更加重要。但這並不表示，傳統化石能源領域的地緣政治將就此止息。相反的，近幾年來在油氣領域中的地緣政治衝突方興未艾，原因之一即是缺乏規範調解生產國與消費國的有效治理機制。本文目的即是探討在能源轉型過程中，傳統與新興能源中的地緣政治與能源治理間消長及對能源發展的影響。
驅動地緣政治的主要因素是權力運作，國家的權力構成、大小及策略的選擇將決定國際事件的結果。由於權力的對抗容易造成各式各樣的衝突，在地緣政治過程中，經常出現國際體系不穩定現象，特別是在某些特定的失衡結構下。全球治理則是不同的概念，它是以制度、規則與協商為基礎建立起對全球行為者的規範，制度與規則才是決定國際行為的因素。實踐全球治理需要有制訂與執行規則的組織，因此多邊組織在全球治理中扮演關鍵角色。一個理想的良善全球治理將會減少地緣政治發揮作用的空間與程度，更會降低國際間的衝突頻率。
歷史背景
在傳統的能源領域，地緣政治的力量遠遠超過全球治理。20世紀體系大國爭奪對油氣資源的掌控，在中東地區爆發大型戰爭；能源生產國也因地緣政治原因與其他國家產生衝突，導致能源供給減少或中斷；不論能源生產國或消費國都積極尋求控制能源運輸通道，對通道的控制權成為權力的重要來源。儘管在過程中出現「國際能源總署」(IEA)與「石油輸出國家組織」(OPEC)兩個能源治理組織，但嚴格說來兩者均不完全是「全球」能源治理機構，OPEC甚至是治理機構抑或只是地緣政治的代理組織都還沒有定論。雖然OPEC是由重要石油生產國家所成立調節產量的機制，但在實踐上，OPEC被運用來對抗其他體系大國的地緣政治工具，1970年代的石油危機即是一例。IEA則明顯是石油消費國組成之確保能源安全的治理機構，但因其成員僅限於OECD等先進國家，缺乏全球代表性。
即使將OPEC與IEA視為石油生產國與消費國各自成立的治理機構，在治理面向上仍有嚴重不足之處：(1)兩個機構僅針對石油作為治理標的，並未包含天然氣；(2)缺乏對油氣運輸上的安全規範；(3)缺乏對油氣探勘與投資的保障；(4)缺乏同時規範生產與消費整合性能源治理機構。為了彌補第一項不足，俄羅斯於2011推動成立「天然氣輸出國論壇」(Gas Exporting Countries Forum, GECF)。GECF目前僅是天然氣生產國的交流對話場所，並不具備如OPEC一樣調整產量的功能。1991年《能源憲章》(Energy Charter, EC)訂立，主要規範會員國的油氣運輸與投資的保障，可以部分彌補上述第二點與第三點的缺憾，但《能源憲章》的代表性與拘束力不足，即使伊朗是該組織的觀察員，仍然在荷莫茲海峽扣押來往油輪。至於第四項，國際則以成立「國際能源論壇」(International Energy Forum, IEF)作為因應。IEF目前僅是能源生產國與消費國的一個對話管道，尚不具備制訂規則的治理能力。過去一些在傳統能源領域實踐治理的努力均未成功，主要的原因是傳統能源生產國或消費國彼此存在盤根錯節的領土、種族與宗教地緣政治恩怨，除非先解決這些衝突，否則能源治理機制很難建立。
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