【專題探索】探析策略議題的設定與選擇
許楓靈 (2014/10/07) 《台經月刊第37卷第10期》
公共政策係政府機關為解決某項公共問題，或滿足公眾需求，決定作為、不作為，以及如何作為的相關活動。一般而言，政策循環可分為五個階段，分別為議題設定、政策規劃、決策制訂、政策執行，以及政策評估，各階段彼此循環構成公共政策過程。由於議題設定處於整體決策過程之開端，也是至為關鍵之處，其設定與選擇，對後續政策過程具有決定性的影響，因此，準確的議題設定是成功策略規劃的基礎。本文嘗試針對策略議題的設定與選擇予以探析，就一般議題設定流程、議題界定過程中經常使用的重要分析工具，以及議題選擇之關鍵因素予以瞭解，俾提供策略制定者參考。
議題設定之重要性
「議題」主要源自於衝突，係指不同的個人、組織或團體，面對同一事件，基於相異的立場或對資源分配產生競爭（陳恆鈞，2011）；但在有限的資源下，政策制訂者無法同時兼顧各方政策利害關係人的要求與意見，並納入處理程序。因此，必須針對議題進行篩選，並擬訂優先處理順序，以依序解決，也就是排入「議程」(agenda)，亦即由一個政治性或政策性機關組織所提供的一系列必須考慮處理的事項。其中，政府機關決定是否納入某項公共問題，並排入處理議程的過程，便是「政策議程」，而由議題產生到政府提出對策的過程，稱為「政策過程」（圖1）。「議程設定」(agenda setting)即扮演著控管議題是否得以進入政府處理議程的門戶角色；係指透過對議題進行包裝、行銷及遊說，促使特定議題受到一般大眾、社會團體或政府部門的重視，並經由正式或非正式討論程序做出決策，以指引相關行動者採取行動加以解決的過程（莊文忠等，2009）。
圖1 政策過程綜觀
依據Cobb與Elder (1972)，政策議程可分為「系統議程」(systematic agenda)與「政府議程」(government agenda)。前者亦稱為「公眾議程」(public agenda)，係指政治社會成員普遍認為值得注意的議題，且認為政府對於此類議題具有適當的管轄權，該類議題具一般性、範圍相當廣泛，雖已引起大眾注意，但尚未被政府接納並加以處理；而政府議程又稱為「正式議程」(formal agenda)、「制度議程」(institutional agenda)或「行動議程」(action agenda)，係指明確受到政府機關積極且慎重衡量的一系列問題項目。相較系統議程可能僅止於討論層次，政府議程係屬於受到政府機關所注意，且被政府機關認為值得付諸具體行動的議題，不僅較為具體，並具可行動性，政府機關必須採取積極的處理作為。
由於議題必須先在系統議程內取得優先順位，才有機會獲政府接納成為政策議題，如能納入政府議程，便能進入政策規劃階段，最後形成政策付諸執行。因此，議程設定的過程，即是由系統議程到政府議程的過程。假使一項議題愈簡單、界定愈抽象、與民眾的關係愈密切、對社會具有長期影響且缺乏明確慣例，則將吸引更多民眾注意，日後便擁有更多機會進入政府議程（陳恆鈞譯，2001）。
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