【專題探索】由政經思維探索高齡福祉對策－新興高齡經濟體：香港、古巴、台灣橫向評析
李秉璋 (2012/03/07) 《台經月刊第35卷第3期》
隨著世界各國基本生活條件迅速改善，人口高齡化現象早已不侷限於先進工業國，近代諸多新興經濟體均在短時間內步入老齡社會，特別是亞洲、拉丁美洲的高齡化進程，加速幅度更是全球最快。根據聯合國國際經濟和社會事務部預估，2050年亞洲地區扶老比率(old age dependency ratio)，將從2009年的10%，三級跳增為27%，拉美地區更從10%，增長三倍以上來到31%！隨之而來的勞動力、就業型態、福祉照護等社會變遷，各國政府莫不積極研擬對策加以因應；然而，由於施政理念、意識形態有所差異，所導致的社會現象和民眾反應也大異其趣。
高齡福祉與政經思維的密切關係
1990年代以降，全球化風潮推波助瀾之下，新興經濟體普遍引進重視市場機能、放寬政府管制的新自由主義(neo-liberalism)思維。由於將追求效率、促進民間企業活力作為核心指導原則，因此鼓吹「自我責任」價值觀，傾向限縮社會福利，年金制度採取「使用者預付」，救助津貼則只給予通過選別機制的貧困者；雖然可以有效管控政府支出，卻也招致「烙印失敗者標籤」的批評，又選別機制如何能合乎公平正義、確保資源有效分配，同樣是眾說紛紜的難題。
高齡福祉對策的設計原則，往往和該國盛行的政經思維有密切關係。台灣目前少子化趨勢已冠全球，古巴則為拉丁美洲高齡化程度最高國家，台灣、香港、古巴三處中小型新興經濟體，儘管在政治圖譜定位上截然不同，卻不約而同擁有相近的高齡人口比例，以及對比鄰國而言，相對較高的社會發展程度（表1）。評析三地因應高齡化的政策因果，或能提供我國相關決策制定者多元權衡之啟示。
表1 台灣、香港、古巴三地之重要人口／社經統計數字表
風險自負社會：「高齡貧困化」的香港
（一）強積金
香港作為資本主義深化最澈底的亞洲新興經濟體，高齡化情形亦十分顯著，只是在1996~2006年十年之間，相較高齡人口成長速度（10.1%上升至12.4%），高齡者貧困率（附注）的急速竄升更加令人側目，從32%大幅增至40.1%，相當於每五位高齡者就有兩位身處低所得家庭之中。1997年亞洲金融危機造成香港政府連年財政赤字後，港府對於社會福利的態度，更是變本加厲鼓吹「自立」、「自我責任」，避免提供「非使用者負擔型」社會福利(Non-contributory pension scheme)，以迎合社會中、上層資產階級主流意見，使輿論籠罩在新自由主義的氛圍之下。其中相當具代表性的高齡退休金制度：「強制性公積金計畫條例」（Mandatory Profident Fund, MPF，以下簡稱強積金），就充分顯示決策當局抱持的政經思維；不過強積金自2000年12月施行至今，國民對制度成效的不公平、不信任感，卻已經逐漸浮現。
強積金計畫的本質，並非歐陸國家採行的福利年金，其「強制儲蓄，並交由私營銀行投資」的特性，反而較類似強迫購買坊間常見的「投資型保單」，勞工未來所能領回的退休金，也端視基金投資績效而定。然而港府奉行小政府主義信條，設立強積金制度後便袖手旁觀，不僅將投資責任交給私人機構，甚至連監管雇主供款的責任也一併推掉，雇主強迫雇員「假自雇」，進而規避供款的亂象屢見不鮮。
（二）勞工概括承受投報率盈虧
在投資回報率方面，雖然香港積金局採用金額加權法(dollar-weighted method)計算，宣稱每年平均回報率為5.1%，然而一般民眾實際體驗往往卻非如此；港府允許基金經理人從事高風險的直接股票投資，基金標的又由雇主選定，績效不佳或發生虧損都由勞工概括承受。更何況尚需自付管理費（香港積金局2009~2010年報顯示最高達4.03%）、受託人費、法律服務及核數師費等各項支出，再三蠶食受保人權益；勞工離職時雇主還可將強積金用於對沖資遣費，如果多次輾轉離職，退休金往往所剩無幾。
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