【專題探索】我國基礎建設發展的挑戰與契機
黃崇哲 (2008/05/05) 《台經月刊第31卷第5期》
自2007年1月5日開始營運的台灣高速鐵路系統，在15個月後，平穩的接待了第2,300萬名旅客，象徵著台灣民眾已逐步熟悉與習慣這樣的運輸工具，也藉由這一項重要基礎建設的完工，讓台灣正式跨足一日生活圈的嶄新國土空間結構之中。只是，甚為可惜的，在整個營運過程中，由於國內的政爭紛擾，竟然沒有一次稱得上通車典禮的正式儀式，不像韓國在其通車時藉由高鐵建設凝聚國家認同，提升國民榮耀，相對的台灣高鐵卻是在質疑中啟始了如此重要的國家建設。而這現象不僅發生於高鐵之上，超過25%用路人使用的高速公路收費系統ETC、耗費無數工程人員心力鋪成的雪山隧道…，這些近年來所完成攸關台灣整體競爭力的公共建設項目，卻難以在完工時得到國人的肯定與喜悅的分享，審視其原因，卻也是台灣當前公共建設所面臨的最主要挑戰。
本文將檢視我國當年基礎建設發展的主要困境，期能尋究當前公共建設投資瓶頸之所在，同時並提出幾項建議，以提供政府作為後續施政參考。
基礎建設的瓶頸除了財源外，還有很多
所謂基礎建設，也稱為「基礎設施」或「公共建設」，為支持社會運作的各項資產(the assets that support an economy)，包括各項有形及無形資產等。更具體而言，大致上可分兩類，包括「實質基礎建設 Physical Infrastructure」與「社會基礎建設 Social Infrastructure」，其中實質基礎建設主要是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，它是社會賴以生存發展的一般硬體建設，例如：公路、鐵路、機場、通訊、水電煤氣等公共設施，而「社會基礎設施」則包括教育、科技、醫療衛生、體育、文化等社會環境的運作機制塑造等。
這些基礎建設的重要性，除了扮演著維繫社會正常運作與提高國民生活福利水準之重要角色外，從國際競爭的角度上來看，更是作為國與國競爭的主要基礎。而基礎建設投資計畫，代表著國家資源的配置方向，良好的基礎建設投資計畫，更可以擘劃出一個國家的整體發展方向，營造出在激烈國際競爭中的比較優勢所在。
（一）公共建設項目無法發揮原來的預期建設目的
只是，我國過去幾年來公共建設的發展卻存在著不少問題，導致整體開展遭受嚴重瓶頸。首先是過多的公共建設套案分散了對於各重要公共建設的本質認識，雖遠從蔣經國院長時代開始，「十大建設」成為美談德政的濫觴，接著的「十二項建設」、「十四項建設」、「六年國建」、首次政黨輪替後的「綠色矽島」、「八一○○」、「大投資大溫暖」，以及最新的「愛台十二項」等等，將許多公共建設項目包裹成一個套餐，彷彿成為各屆內閣的必要工作。但這樣的發展卻存在著相當隱憂，因為面對不斷變化的環境，所需的各項基礎建設也是因應而改。事實上，包括十大建設中的許多項目，事後來看，並無法發揮原來的預期建設目的，使用率極低的蘇澳港就是一例，而比較各項公共投資套案也可發現部分項目重複出現，稀釋了基礎建設間的急迫性差異，再加上基礎建設往往不能立即見到建設成效，於是造成國人預期性過高但卻感受不到實際建設成果。
（二）缺乏利用合理的計畫評估方式來進行計畫成效評估
其次，是缺乏利用合理的計畫評估方式來進行計畫成效評估，因而失真導致不當投資，讓國人對各項基礎建設的必要性失去信心。蚊子機場、不具經濟效益的汙水處理廠規模、各地的原民館與客家館，無法吸引營建業開發的各大新市鎮基地，將導致國人質疑政府究竟如何決定投資效益？事實上，國際上對於投資效益評估早有相關工具，經建會與工程會也嘗試開發屬於我國適用的應用模式，但往往受到政治力干擾而無法順利運作，其結果就是將資源擺置於不應擺置的位置，反而導致應該需要投資的部門形成資本缺口。
（三）對財源籌措的關心超過對財源運用效率的關注
第三項瓶頸則是對財源籌措的關心超過對財源運用效率的關注，我國近年來財政情況不佳，特別是多數地方政府早已無力進行各項資本投資，於是如何尋求財源成為公共建設的重點。但事實上，沒錢的時候更需要關注如何花錢，雖已有公共工程委員會扮演採購與促參程序的法制管制角色，但財政部與審計單位卻往往與採購專業實務脫鉤，或無法即時進行採購經驗回饋來修訂採購邏輯，結果就是讓整個計畫投資效益的審查工作轉由媒體報導揭露，但媒體報導可能在不熟悉法規背景情況下流於片面不足，往往徒增社會無謂紛爭，更進一步磨損社會大眾對公共建設採購之信心，將公共工程與圖利、勾結等名詞掛鉤，於是國人也對建設成果失去期待感。
基礎建設、公共建設、投資效益、計畫評估、財源配置、公司治理、BOT、社會基礎設施、區域平衡、政策建議
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