【專題探索】觀光遊憩採BOT模式的課題與建議——以吉貝休閒渡假旅館BOT案為例
林宜蓁 (2007/09/10) 《台經月刊第30卷第9期》
國際觀光事業為目前全球最富生機與發展最快速的產業之一，也是開發中及未開發國家重要的經濟活動與收入來源。根據世界旅行及觀光委員會(World Travel & Tourism Council)估計，2007年觀光與旅行經濟約占全球GDP的10.4%（含觀光與旅行產業3.6%及其他關聯產業6.8%），且提供2.31億個就業機會，占全球總就業人數的8.3%（其中觀光與旅行產業可提供0.76億個就業機會，占全球總就業數的2.7%），足見觀光產業之於全球及國家經濟發展的指標性產業（注1），且扮演著重要的角色。特別是近十年來國際觀光旅客人次持續不斷的成長，於2006年時已達8.42億人次，較2005年增長0.36億人次，成長率4.5%，其中以亞太地區近三年來的成長幅度最為快速，成長率約在7.6~8.0%之間。
正因觀光產業發展的關鍵條件除區位及自然景觀外，軟硬體設施的健全與完整也是相當重要，位於亞洲大陸棚東南緣的台灣，由於特殊的地理位置與板塊擠壓所引起的頻繁地質活動，造就台灣本島與周圍離島複雜多樣性的地形與生態環境（注2），但在軟硬體設施上卻仍有極大改善空間。因此，政府為有效運用既有的天然資源、加速發展觀光產業、創造優質觀光目的地，又為避免受限於政府財政問題，而影響觀光產業之發展，即採鼓勵民間參與觀光建設投資，目的是期望藉由引進民間經營活力、效率與創意，創造優質的觀光休憩環境，以吸引國外觀光客來台觀光。
而對台灣離島地區而言，為提升帶動地方經濟的發展，更是將觀光旅遊視為提升地區經濟的最佳方式，以第一大島的澎湖為例，由於擁有多樣化的自然及人文景觀特色，再加上豐富的海洋生物資源，早將發展觀光產業視為澎湖縣的重要產業之一。為此，澎湖縣政府旅遊局為其中程（96~99年度）施政計畫擬定「促進民間參與澎湖縣觀光建設可行性評估暨整體規劃」，其中為創造澎湖縣營造度假勝地質感並改善投資環境，將擴大民間參與觀光建設投資納入重要發展計畫；然而在觀光遊憩BOT的推動過程中，卻面臨著民眾對於BOT的質疑、環境保育團體對於自然資源存續的憂心、廠商利益與社會公益的平衡等相關問題。
因此本文將先概述吉貝發展國際觀光之資源與其現況，再以「民間自行規劃參與興建暨營運吉貝休閒渡假旅館及遊憩區」案（簡稱吉貝案）的個案推動於BOT的導入後，所產生的環境保育與公共利益等課題進行研析，最後則是嘗試提出後續推動辦理之建議。
吉貝現況與國際觀光飯店發展資源
交通部於2008觀光客倍增計畫中，將澎湖離島旅遊線納入重要推廣計畫，即希望以澎湖玄武岩海島景觀、漁村風情等澎湖觀光產業推廣到全國及國際市場。吉貝案的規劃起緣即是為配合觀光客倍增計畫，並以帶動澎湖國家風景區的長遠發展而規劃於吉貝沙尾及沙尾北側處（附圖）投資興建國際休閒渡假觀光飯店，藉以讓吉貝及其他北海休憩系統共同發展成為「海上休閒樂園」，然為考量政府的財政負擔，因此「交通部觀光局澎湖國家風景區管理處」即積極規劃採取民間參與的模式推動，分別於1997年依促參法42條進行吉貝休閒渡假旅館可行性研究、2002年完成「吉貝休閒渡假旅館暨遊憩區促進民間投資開發計畫」案先期規劃，計畫將吉貝地區之土地開發採總量管制方式進行配置，並透過法規之適用性、用地取得、財務分析及公共建設等相關計畫之研擬與探討，據以發展休閒渡假旅館、海域遊憩活動及遊憩設施等具收益之開發，同時期望藉由民間資金、經營活力及創意，並配合政府政策，達成下述目標：
1.將吉貝發展為澎湖北海系統之海洋休閒渡假重鎮，以發展海洋休閒渡假為導向，成為北海之住宿及旅運中心，落實「海上休閒樂園」之目標。
2.增加就業機會並創造利益均霑的投資環境，以達成政府、當地居民、民間機構三贏之經營契機。
3.促使公有資產與自然資源的有效活化運用，達成自然資源永續發展目標。
雖政府政策之推動目標已相當明確，但是推動過程中仍因基地的土地占用、環境保育與公共利益等問題，而面臨著多項課題與推動上的困難。
BOT模式、觀光開發、環境保育、公共利益、履約管理、離島經濟、觀光旅館、吉貝島、政府政策、永續發展
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