【專題探討】中國地方債務問題與影響
許碧書 (2024/01/15) 《台經月刊第47卷第1期》
過去中國擴張性財政政策提供地方債展期降息及優化債務結構，緩解地方債務惡化情形，然2023年以來中國經濟復甦力道仍顯不足，對債務率較高地區的主要化債手段首推債務重組，透過新債換舊債做法，將融資成本減低或期限拉長。然而，隨著地緣政治風險升溫，高利率期間可能拉長，及房地產市場交易疲軟致使地方收入出現銳減困境，加之中國各地區債務危機居高不下，化債仍存在很多變因，帳務結構空間的改善仍需持續觀察。
2023年以來中國地方政府因經濟表現不如預期，財政收入相對乏力，加上房地產市場持續低迷，使得地方政府國有土地出讓金收入大減，導致地方政府債務問題加重。依據中國財政部統計，2023年前三季地方政府債券到期償還本金高達人民幣3兆2,439億元，其中發行再融資債券償還本金2兆8,789億元，占到期償還本金比重約89%，顯示地方償債高度依賴借新還舊的現象。
近年來區域型城投債爆出問題，地方政府在還本付息愈加困難下，加深地方政府隱性債務的壓力。像2023年4月貴州省政府發展研究中心調研指出，地方無法靠地方自身籌措財源化解債務，而向中央單位求援，另有呼和浩特市（內蒙自治區）及貴陽市（貴州省）等地方財政局皆公開表示化解地方債困難。香港01也報導（注1）惠譽國際統計中國地方政府透過地方融資平台債務，2023年到期海外債金額增至7,900億美元（約人民幣5.4兆元），已經創下2021年以來新高水準。隨著中國地方政府債務規模擴大，財政吃緊窘境再度浮現，不僅縮減地方建設，且進一步對地方經濟發展產生衝擊，影響整體經濟表現。因此，本文從中國地方政府債務起因談起，觀察近年來地方政府債務擴增情形及其可能影響，以及未來後續觀察重點。
中國地方政府債務引發財政風險加劇，亦拖累地方公務員減薪及供暖、公車停駛等公共服務的供給，雖然金融機構展期、降息做法可延緩短債償還壓力，但城投債擴張亦增加金融業違約的風險。
中國地方政府債務現況
從國家資產負債表研究中心(CNBS)公布政府宏觀債務槓桿率趨勢觀察（附圖），其中2000年前地方政府因融資限制，債務槓桿率在5%以下，直到2007年准許發行債券後達到10%水準。2008年為避免金融海嘯對經濟衝擊，採擴張性財政政策刺激內需及經濟發展，地方政府債務槓桿率由2008年10.7%跳升至2009年14.3%，且隨著地方融資規模不斷地增加，債務槓桿率自2011年起超過中央政府。2019年年底COVID-19疫情爆發，清零封控檢疫等支出大幅增加，加上房地產市場低迷，地方政府土地出讓收入大幅縮減，使得地方政府債務槓桿率再攀升至2022年年底的29.0%水準。2022年年底雖然中國解除防疫封控管制，但地方政府債務槓桿率仍由2023年第一季30.1%，升至第三季的31.2%，顯示中國解封後，政府（含中央及地方政府）總債務槓桿率仍超過50%，第四季中國中央將加大特殊再融資債券發行量，2023年地方政府債務成長幅度可能超過全年限額的增幅，恐再加深地方債務問題。
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