【經濟變．辨．辯】國際糧食儲備之研究——東協加三緊急稻米儲備機制與挑戰
黃富娟 (2011/09/08) 《台經月刊第34卷第9期》
2011年2月行政院成立「跨部會糧食安全專案小組」，旨在因應國際糧食價格波動對民生經濟與社會群體造成的衝擊，並尋求解決之道。依據上述政策目標，農委會提議發展「糧食儲備機制」獲得跨部會政策支持，並於8月中旬召開之「2011 APEC糧食安全論壇—APEC緊急糧食儲備機制」(APEC Food Security Forum—APEC Food Emergency Response Reserve, AFS-AFERM)，提出建制「APEC緊急糧食儲備機制」之倡議，該倡議原則獲得與會17國經濟體支持。有鑒於糧食儲備對我國之重要性，本文將從亞太區域發展較健全之區域糧食儲備機制—東協加三緊急稻米儲備著手，分析糧食儲備對於因應緊急糧食需求之重要性，以提供政策參考。
糧食儲備對因應緊急糧食需求之探討
公有糧食儲備(public food reserve)是政策制定者用來確保一國糧食安全(Food security)之重要工具。公有糧食儲備有兩種功能類型：「穩定價格儲備」(Price Stabilization Reserves)與「緊急回應儲備」(Emergency Response Reserves)。(IATP, 2010)前者旨在成立一個「價格帶機制」 (price-band mechanism)，並透過市場介入措施來調節供需以穩定過度波動的市場價格；後者強調小規模實體庫存，並在緊急災難發生當下提供首要糧食援助(first aid)。糧食儲備的效用，仰賴其在緊急糧食衝擊(food shock)發生時，可立即啟動緊急糧食釋放之能力，因此，糧食儲備之機制設計與啟動模式相當重要(ActionAid, 2011)。
糧食儲備存在已久，但真正進入國際合作的核心，始於第二次世界大戰之後，國際研究對於解決國際飢荒提出兩個紓困方向：(1)偵測與籲請程序；(2)創建全球應急糧食儲備的可能性，以在需要國際協助時順利啟動。那些長期遭受營養不良之苦的國家中，對儲備的需求相當高，但維持此一儲備的能力卻極低(Shaw, 2007)。
1952年聯合國、聯合國糧食及農業組織(FAO)相繼討論偵測與請求支援緊急飢荒的問題，都強調早期預警(earlier warming)和持續監控(monitoring)災難之重要性，但爭議在於，什麼時候才算是緊急且需要採取機制的時候？當時，國際組織提出三種方案(Shaw, 2007)：成立一個國際共有的緊急糧食儲備(emergency food reserve)；一個國際共有的緊急救濟基金(emergency relief fund)；以及國內的緊急庫存(emergency stocks)。
聯合國糧食及農業組織報告倡議「各國應為其基本糧食作物貯存庫存」。糧食庫存之需求依情況及各國而異。1953年FAO提出了另一個建議：「要達到緊急救濟，需思考一個可以被接受的糧食供給量與儲存規模、補充、儲放地點與行政管理機制」。然而，對發展中國家的政府而言，要維持、管理與補充糧食儲備是相當困難的，發展中國家因庫存變質而造成的損失相當高。除此之外，國家糧食儲備規模，應取決於不過度干擾本地市場前提下進行(Shaw, 2007)。這意指，糧食儲備之規模，應在不過度提供儲備(not oversupply)總量之下進行。
然而，1950年代以後，糧食儲備並未大規模被國際社會採納的原因在於「糧食儲備的爭議」，以下可區分三個面向來探討：(1)衝突農業貿易，導致市場扭曲(market distortion)；(2)儲備之管理與維繫成本過高。前者，通常發生在大量進行實體糧食儲備，或將剩餘糧食透過儲備機制的優惠價格(concessional price)傾銷給他國情況下發生，因此，可能產生貿易替代效果，抑制接收國既有糧食生產者誘因，造成後者國內層次的市場扭曲；後者，儲備管理成本涉及到糧食保存及易於腐壞等問題，需提供特殊的溫度與濕度控制，且還須考量倉儲成本與糧援釋放後之後續採購與補充，因此，管理成本通常不低；(3)實體糧食儲備涉及到穀物市場直接的商業利益，開發中國家經常發生貪汙或套利(rent seeking)等現象(IATP, 2010)。鑒於此，1980年以後，各國對於維持一個較小規模的糧食儲備已有共識。
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