【亞洲政經瞭望】亟需再進化的基礎建設發展「非傳統安全視角」
周子欽 (2020/05/08) 《台經月刊第43卷第5期》
「非傳統安全」(Non-traditional Security) 的概念固然在二次大戰結束後就開始受到關注，然而其真正成為國際關係或國際政治經濟學研究的主要領域，實拜冷戰瓦解與2001年美國「九一一事件」的震撼所賜。冷戰的落幕使得軍事安全與相關的外交折衝，不再成為支配國家間互動的唯一命題。更多元的國際關係內涵（如：經濟競合、移民、反恐和氣候變遷等）與行動者（如：國際企業、非政府組織等）躍上舞台，使得影響國家安全的因素超越傳統的軍事安全領域，人們開始注意到其他非傳統安全領域的議題對於國家發展與國際關係的影響力。1998年的東亞金融風暴完美展示出國際金融體系失敗如何對受災各國的國民經濟與政權造成災難性的影響，甚至改變區域政經地景。2001年的「九一一事件」則戲劇性地宣示：對「國家安全」的重大威脅不一定來自其他國家。由是，「非傳統安全」議題在安全研究當中的重要性大幅提升。其中，基礎建設發展及相關安全考量成為部分研究者投入的研究主題。
在「非傳統安全」的脈絡之下，既有的關於基建發展及相關安全考量的研究，基本上涉及兩大部分：關鍵基礎建設(Critical Infrastructures)的安全保障與韌性，以及在「經濟安全」的概念下，思考如何以基建發展維持國民經濟發展與國力成長。然而近年來，兩大趨勢影響到基建發展的安全考量，卻尚未被「非傳統安全」研究者適當納入渠等的研究架構當中。首先，中國在2013年前後發起的「一帶一路」戰略，倡導「基建先行，自由貿易後隨」的方式，以有別於「透過貿易談判實現自由貿易」的做法，受到沿線相關國家的歡迎。然而部分「一帶一路」基建計畫引發中國的地緣影響力擴張、貪瀆、債務問題，甚至當地國戰略性資產被移轉給中國等爭議。其次，數位時代的數位基礎建設，其影響力涉及幾乎所有的安全議題面向，致引發美、中兩國間的5G爭霸戰。本文擬探討「非傳統安全」的脈絡下關於基建發展的研究架構，如何可能在適當擴充之後，據以容納這些晚近的趨勢。
為此，本文首先扼要回顧既有的「非傳統安全」論述如何看待基礎建設發展議題，然後說明中國實施「一帶一路」戰略與數位基礎建設所引發的強權戰略競爭，如何衝擊既有的「非傳統安全」基建發展研究架構。最後，針對如何重新定位「基礎建設發展」的「非傳統安全視角」，提出最初步的建議。
既有的「非傳統安全」論述如何看待基礎建設發展議題？
既有的「非傳統安全」論述對於基礎建設的關注，首先集中在對所謂的關鍵基礎建設的理解，並思考如何確保它們的安全與正常運作。由於關鍵基礎建設對於整個國民經濟和國家功能的運作具有非常重要的地位，「非傳統安全」研究與工程學等其他專業合作，發掘關鍵基礎建設的安全弱點何在，藉以開發出如何維持它們正常運作，或者在遭受危害之後如何迅速恢復正常（注1）的方法。這種研究在「九一一事件」之後，已經廣泛融入所謂「國土安全」的概念當中（注2），成為許多國家的政府建制之一部分。目前的研究焦點包括：
1.界定對關鍵基礎建設的安全威脅存在於何方。從程序上來看，這涉及基礎建設的設計、建造、運作與日常管理等方面可能存在的弱點。其次，自威脅來源以觀，天災、戰爭、恐怖攻擊，甚至系統管理人員的訓練與風險認知不足等，都可能引發關鍵基礎建設失能。另外，政治、經濟環境的變化（可能導致過載）與新技術的出現（可能增加系統性的管理風險），也可能使原有的基礎建設變得脆弱。
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