【產業動態SNG】避免土地利用破碎化，《國土計畫法》應儘速施行――以光電設施VS.農地為例
梁雅涵（台灣經濟研究院助理研究員） (2025/02/10) 《台經月刊第48卷第2期》
我國土地管制按現行《區域計畫法》，開發者可利用申請使用地變更或開發許可變更分區、使用地，造成土地零星發展、農地破碎化之情況。國土空間利用不僅是單純土地使用問題，更涉及跨部門政策彼此競合問題，如能源政策及農業政策形成土地利用之空間衝突。因此，國土計畫有其重要性及迫切性，光電設施與農地保障不應為天秤上兩端的選擇，建議透過《國土計畫法》協調建構出兩者共存共榮之規劃，衡平兩者之利益。
《國土計畫法》（下稱本法）於2016年1月6日公布，並於同年5月1日施行。立法背景係因921地震、莫拉克颱風等天然災害重創我國，除造成人民生命財產重大損失，突顯國土脆弱及大自然反撲之警訊以外；我國經濟上亦面臨全球化與國際競爭、產業經濟發展迅速，隨之對產業用地之需求增加，同時高速鐵路及科學工業園區等重大建設亦改變國土空間結構。於前述背景下，推動我國國土空間重新檢討，並將國土安全、生態保育、糧食安全、經濟發展等面向納入考量，而訂定本法。
回首本法訂定迄今亦已逾八個年頭，經過漫長的準備期間，直至今日仍有相關聲音要求繼續延長準備期程，按目前立委提案內容延期一至四年不等，惟於前次2020年修法已將國土功能分區作業期程延長兩年，若仍持續延宕施行期程，恐無助於解決我國長期面臨國土零星開發問題。
考量本法係我國土地使用之根本大法，所有經濟活動立於土地使用之基礎上，本文將以本法之立法目的作為切入角度，說明我國需要更為完善的國土空間規劃，以解決過去僅以《區域計畫法》規範所造成的困境，接續說明目前推動本法之主要課題；另以光電設施與農地作為具體舉例說明國土空間規劃與跨部門政策產生之競合關係，透過國土規劃方能有效協調兩者利益，用以突顯本法應儘速施行之急迫性及重要性。
《國土計畫法》立法目的
本法第1條：「為因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，強化國土整合管理機制，並復育環境敏感與國土破壞地區，追求國家永續發展……」，由此可知，本法欲達到環境保育及產業發展之平衡，確保經濟發展的同時，對環境達到最低程度之侵擾，並於適當範圍內復育環境敏感及國土破壞地區，立於此基礎下，重整我國國土空間配置，並希望發揮計畫引導土地使用之功用。意即行政機關先行規劃各地區應如何發展，再行指認各土地功能使用，引導各土地適性發展，發揮其應有之定位及功能。
（一）現行土地管制架構
目前我國土地管制架構係透過本法、《都市計畫法》、《國家公園法》及《區域計畫法》進行管制，並按目前我國空間計畫類別，《都市計畫法》管理約為4,830平方公里之都市土地，約為我國國土13%；《國家公園法》管理約為3,115平方公里之國家公園土地，約為我國國土9%；《區域計畫法》管理非都市土地，約為我國國土78%，故未來本法將取代《區域計畫法》管理我國78%土地（注1），可見本法所涉利益重大。
國土計畫法、土地管制、農地破碎化、光電設施、能源轉型、農業政策、空間競合、國土功能分區、土地使用規範、永續發展
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