台灣農業在民國四○及五○年代是經濟成長的主力，蔗糖、稻米及其他農產品不僅提供國內需要，也出口至國際市場賺取極為珍貴之美元外匯。政府協助企業利用外匯購買機械設備以發展工業，當時之政策即為「農業培養工業，工業發展農業」。然而，隨著經濟發展，農業產值占國內生產毛額(GDP)之比例從民國42年達34.28%，一路下滑至民國96年的1.45%。農業的風光不再，農村的建設依「舊」，農村就業人力早已流失，農業似乎已被時代淘汰。
國內在加入世界貿易組織(WTO)之後，休耕面積從2001年的6.8萬公頃增加至2006年的22萬公頃，政府每年投入超過100億元補貼休耕，造成農村愈加蕭條，年輕人前往都市謀生，老農成為農業活動的主要參與者，農村經濟活動幾乎停滯。另一方面，休耕農地由於疏於管理，形成蟲害侵害周邊良田，使得實際投入耕作農民之經營成本大增。近年來為鼓勵休耕農地復耕，農業部門提出獎勵方案，規劃休耕地轉作飼料玉米以提高糧食自給率，以及推動平地造林減緩溫室氣體暖化等，然而卻對於振興農業幫助有限。在大宗穀物受國際價格波動影響下，種植玉米存在高度風險，農民投入誘因偏低；此外，平地造林政策卻又與農地復耕政策相互矛盾，可耕田的平地為國內稀有資源，應予有效規劃以活化農村經濟。
台灣稻米自給率已高達九成，再大幅擴增種植面積則易產生產銷失衡；至於過去依賴進口之穀物，國內一旦大量投入生產又無法規避國際價格波動風險時，對於農民又將形成傷害。目前國際間對於休耕農地利用，朝生質能源發展已成為重要選項之一。例如，以國家安全為前提的美國，過去幾年大量補貼玉米農民，擴大玉米酒精產量以替代從中東進口石油；2007年布希總統更提出「Twenty in Ten」計畫，宣示美國十年內將透過使用生質酒精和其他替代能源，減少汽油消耗量20%； 2008年5月通過之「食物、保育與能源法」也開始補貼前瞻生質能技術所需之能源作物與料源，以確保生質能發展。至於一向強調環保訴求的歐盟地區，同樣鼓勵農民種植能源作物，對於一般耕地與休耕地也提出不同補貼方案，以達成2020年之前運輸系統燃料至少10%使用生質能源替代之目標。除了先進國家，其他國家如巴西、中國、印度、泰國等生質燃料產量皆有日益增加現象。綜合而言，無論是已開發國家，或者是開發中國家，只要自然條件允許，都有開發生質能源之規劃，並且料源供應皆以本土料源做為優先考量，不足部分才考慮進口。
此外，從國際糧價、油價與酒精交易價格走勢來看，在各國確定生質酒精中長期發展目標下，酒精國際交易價格相對平穩許多，尤其當以內需市場為主要考量，供應面和需求面之掌握度相對較高，無論對於上游原料供應的農民或下游酒精工廠，皆提供一個較穩定的經營環境。因此，生質能提供國內農業一個新的發展契機，而國內農地利用之規劃，除了糧食供應外，亦應朝向能源供應思考。
對於生質能的發展也有許多爭議，包含與糧爭地、開墾雨林破壞生態、是否具備經濟性與是否具備能源產出大於投入效益等，然而國內的規劃係著眼於22萬公頃休耕地與農業廢棄物之利用，因此前兩項議題在國內並不存在。至於能源與經濟效益議題，根據左峻德等(2008)（注1） 的研究，利用目前國際上已商業化技術進行生產，國內包含利用甘蔗、甜高粱、玉米與甘藷等生產酒精，其能源產出皆大於投入能源，具備能源轉換效益。至於生產酒精總投入雖然高於國外生產成本，但與進口酒精成本相比較已相當接近，而此一成本比較尚未將國產酒精減碳之外部效益計入；同時對農村所衍生的經濟效益更為顯著，以推動百分之三(E3)酒精汽油為例，種植6萬公頃甘蔗、投資新台幣60億元建置三座10萬公秉酒精工廠，自產30萬公秉甘蔗酒精，即可至少創造1.1萬人直接農業長期就業，此可顯示國內發展酒精油對於農業之實質效益鉅大。
因此，建議政府順應世界潮流，擬訂生質能源產業長期發展政策與目標，譬如，跟隨歐盟國家以2020年之前達到運輸部門燃料10%以上為生質燃料，或是美國2017年達到20%以上之生質燃料。那麼生質能源之市場目標即可確定，農業部門方能據以規劃大規模農場，也才有降低生產成本之可能性。具體來說，考慮我國國情，政府應可宣布2020年開始強制使用百分之十(E10)之酒精汽油（注2），以國內每年一千萬公秉汽油消耗量推估，每年將需要100萬公秉之酒精，現有農地扣除因糧食安全所保留之外，應有多餘農地釋放，並搭配現有22萬公頃休耕地，採用農企業耕作方式，將農地之所有權與使用權分開處理，組成大規模農場，採用機械化操作方式，這才有機會降低作物之生產成本。
當生質能源產業長期發展政策確立之後，相關配套措施即可參考歐、美國家之作法，首先調整現行休耕補助辦法，提供能源作物環境補貼，並鼓勵休耕地與一般農地結合，組成規模經濟農場種植能源作物，自產能源作物提煉之酒精則免徵貨物稅與空污費，未來如果課徵能源稅，酒精汽油將隨著酒精含量依比例減免。酒精工廠可享有投資抵減與租稅獎勵，在酒精汽油市場未達規模經濟之前，對於進口酒精比照進口石油課徵酒精基金。由於相關配套措施牽涉到農委會、經濟部、財政部與環保署之業務。為加強事、權統一管理之績效，建議參考生質酒精生產大國巴西之經驗，成立「生質能源推動委員會」，並由農委會擔任召集單位，協調相關部會擬定因應料源優先使用強制油品業販售酒精汽油，與鼓勵消費者使用等配套措施。
長期以來國內農業部門一直處於弱勢，無論是限水休耕或是釋出農地皆全力配合以發展工業，形成老舊與疲弱農業。然而，在二氧化碳減量成為國際共識下，使用酒精汽油做為車用替代燃料實為國內農業發展之新契機，在工業界小規模投資下，對於國內農業卻能有新的局面與發展。生質能源是國家能源安全中不可或缺的項目，也是綠色能源的代表之一，值得政府與民間全力發展。生質能源的技術發展與日增進，從傳統油脂、澱粉與糖質作物轉化成生質能源之技術，逐漸提升至以纖維素轉化成生質能源之技術。能源作物因而將擺脫與人類爭食之爭議，而將農業部門轉化成糧食與能源並重之產業，這種發展趨勢已漸成國際共識，值得我國參考。
綜合而言，生質能源產業發展具有能源自主、農業發展、環境保護和經濟成長等綜效。生質能源發展政策需有長期發展願景，並以農業發展為主軸，農業部門應先盡力追求料源成本之合理性與最小化，輔以為達規模經濟而採行之各項補助與輔導措施。工業部門提供小幫忙，僅需在百分之百進口石油中，保留自產酒精10%之添加，即讓休耕多年已高達22萬工公頃之休耕地有活化與發展之機會。目前正逢世界經濟不景氣，國內投資與消費不足，這種本小利多，造福在地農民、農村與農業的投資，應是政府首推計畫。
■注釋
1.左峻德、蘇美惠、方俊德，「國產酒精料源生產力與能源及經濟性指標研析計畫」期末報告，農委會農糧署委託，2008.06。
2.左峻德，“我國發展生質能源產業之可行性”，農業生技產業季刊，第九期，2007年。