【專題探索】應當為後工業與服務經濟時代發展出一套完整的產業政策論述
李永正 (2013/06/05) 《台經月刊第36卷第6期》
台灣快速工業化歷程與成功因素
從1950~1980年代，台灣產業結構幾經重大轉變，快速地從一個農業經濟體，轉變成一個高度工業化的經濟體。這段歷程可分為四個階段：1952~1960年輕工業進口替代、1961~1972年輕工業出口擴張、1973~1980年重工業進口替代、1980年起經濟自由化與科技產業萌芽期。
從產業結構觀察，1950年代初，農業占產業結構的比重（約33%）高於工業（約21%），但工業的占比一直上升，而農業在下降。直到1958~1961年間產業結構出現了第一個「轉型期」，那時工業與農業都約略占GDP的27%。自1962年以後，農業的占比就一直快速下滑，而工業一路竄升。到了1973年，工業的GDP占比（約45%）首度超越服務業，往後十年期間，兩者的比例始終相當貼近在45%上下變動，這是第二個「轉型期」。直到1986年，工業的占比從高峰（約47%）開始下降，而服務業卻持續快速攀升，自此台灣進入了後工業社會與服務經濟的時代。
台灣能夠在40年的時間內，快速實現先進國家經歷百餘年才完成的工業化歷程，是由於諸多相當獨特的環境與歷史因素造成的。其中最受重視的因素是國家機器與優秀的技術官僚能強勢主導進行土地改革，並在後續的階段適時地制定適合的政策、制度與支援服務，動員社會與經濟資源導入欲發展的產業。其次是在1980年代以前國際政治經濟環境，允許台灣這樣一個後進國家採取各種保護本國產業的措施。另外，同樣重要的是，台灣當時的產業結構能融入國際製造價值鏈的分工體系，並在當時正興起的電子資通訊技術浪潮下循序拓展和提升地位。綜合這些要素，台灣整體形成一個全面的學習與創新網絡，使得廠商得以持續創新與追趕。
然而，尚有一個關鍵要素常被忽略，那就是台灣工業化的歷程有之前百餘年許多工業國家的先例可循。各種財稅、外匯、金融、產業群聚、產學合作、關稅及非關稅的貿易壁壘都曾被其他國家辯證與運用過，台灣也有機會參照與印證他國豐富的經驗與教訓。因此我國在工業化的過程中有著相對明確（與進入後工業化社會之後相比）的目標、階段與措施。簡言之，就是我國當時有明確的產業政策論述。
邁入後工業化社會與服務經濟的困境
若將政府比喻為一個牧羊人的話，1950~1980年代的大部分時間裡，政府是一個有眼光、有策略的牧羊人，仔細地審視了所處的環境，在草原上圈出藩籬、設立標竿，然後發出正確的訊號驅策羊群到特定的區域生長壯大。然而進入1980年代中期後，牧羊人突然發現，雖然羊群變得更壯大、牧場變得更富裕，但水草也吃到了原有藩籬的盡頭。同時又因為各種人為與自然的力量，原有的藩籬被衝破，牧羊人和羊群都驚覺，原來在放牧的不是只有自己，還有其他在競逐水草的對手，更糟的是還有不時出現狼群會威脅牧人與羊群的安危。這是1980年代中期後我國政府與產業發展策略的寫照，也是一個新時代的來臨，政府面臨的是應該留在原處，還是改變現狀的帶領經濟與產業朝向未知領域探索的抉擇。
事實上早在1980年代初期，台灣已有許多中小企業已脫離原有的「牧羊人」，自行「逐水草而居」，到生產要素和環境成本更低廉、政策優惠更大方的中國與東南亞設廠。此後，陸續有更多製造業廠商外移，對外投資規模也愈來愈大，台灣產業明顯有空洞化趨勢，因此決策者與相關利害關係人都非常急切地希望，能像過去一樣順利找到未來驅動成長的「水草」，而處於「游牧」的狀態。
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