【專題探索】群策群力、共創農業多樣化價值——私部門為維護農業多功能性所運用的非政府管制措施
許楓靈 (2011/02/05) 《台經月刊第34卷第2期》
隨著全球經濟的發展，各國對農業除了追求既有的糧食生產功能，以滿足消費大眾對農產品數量、品質、安全、便利及多樣化需求之外，農業對生活及生態環境所提供之外部效益功能，以及農業生產對環境的負面外部效益等問題，也逐漸受到社會大眾重視。前者包含耕作文化保存、農村發展、生物多樣性、野生動物棲地與地景保存等具公益性的非農產品產出(Non-Commodity Outputs, NCOs)；後者則包含濫墾濫伐、農藥濫用、地力耗竭、地貌改變、水土流失、畜禽糞肥、地下水源汙染等負面外部效益(Negative Effects, NEs)議題。為了解決這些問題，各國政府或者透過直接管制、徵收庇古稅（Pigovian Taxes，注1）、訂定汙染排放標準，或者透過對生產者採行附帶條件的生產者補貼措施，來維護農業的多功能性。
依據寇斯定理(Coase Theorem)：如果能對財產權明確界定及保障，且在協商或談判過程中，不必花費任何交易成本，則外部性（注2）問題可經由經濟個體間之協商及補償獲得解決，使資源配置達到最適，而不需透過政府干預。因此，農業的多功能性，除了公權力介入之外，是否能透過市場機制、或以私人交易、或自願性方法等非政府手段來解決？將是本文探討的重點。
農業的多功能性
農業具有多功能性，除了糧食生產功能外，還有提供生活的功能，以及維護生態景觀的功能。農業多功能性所提供的價值，主要可分為使用價值(use value)和非使用價值(non-use value)兩種。
「使用價值」係指藉由該資源的實際使用，或透過農業的生態或生活功能，所產生的價值：包含直接使用價值(direct use value)和間接使用價值(indirect use value)。前者是指農業具有提供農產品和形成資本的功能；後者是指在提供農產品的同時，間接地為人類帶來的環境保全、保健、教育、提供綠色資源和開放空間等福利，例如林業具有水土保持、涵養水源、防風固沙、調節氣候、淨化空氣、美化環境等多種效能。「非使用價值」則可區分為選擇價值(option value)、遺贈價值(bequest value)和存在價值(existence/ethical value)，「選擇價值」是指如果今天將資源全部用掉而不加以保護，將會造成未來無法利用資源之機會成本，但如果選擇今天少消耗一些資源，則留給後代的就會多一些，亦即農業活動的時間外部性；「遺贈價值」又稱遺產價值(heritable value)，是指可以作為禮物送給他人、作為繼承物留給後代等方面的功能，即維持農業生產環境以供後代子孫享用的價值；「存在價值」又稱倫理價值(ethical value)則指因了解農地具有的環境保育效益，只要維持農地農用，便可從中獲得的一種滿足。
由於這些效益或價值具公共財性質，其他受益者可搭便車（注3）又不必付出代價。資源擁有者無法直接獲得利益，以致這些效益的生產並不在農業生產者的使用決策考量中，相同的，消耗環境及自然資源的負面外部效益，也因為農業生產者不必自行負擔，形成資源使用的社會效率損失。
維護農業多功能性之非政府措施及案例討論
農業的負面外部效益，是社會想要降低的，但是問題在於由誰來負擔成本，以及如何支付？慣用的方法就是由政府立法管制汙染，對汙染者直接課稅。庇古學派認為可透過對汙染者課稅，以補貼受汙染者的方式，解決外部性的問題，但因立法者無法得知減輕汙染的真正成本與效益，因此會產生福利損失，執行成本也高，也可能限制住讓汙染降低的創新發明的產生。寇斯學派則認為，可以透過可轉讓的汙染權來處理汙染問題，在產權界定清楚的情況下，透過協商達成柏拉圖最適（pareto optimal，注4），政府則扮演協商的間接角色。相對政府管制措施(control-and-command approaches, CAC)、非政府措施(Non-governmental approaches, NGAs)較可以降低執行成本、增加資源配置效率，以及引發技術創新，相較之下社會的福利損失也較小。
因此，一些私部門係採用寇斯學派的論點，讓汙染者和被汙染者兩者直接交易，以解決農業負面外部效益問題。然而因為缺乏明確的產權劃分，以及農民無需負擔汙染成本的情況下，實際上只有極少數的農業負面外部效益問題是採用直接交易方式解決。因此OECD對非政府措施直接交易的定義放大，將之包含市場基礎方法(market-based approaches)，以及自願性方法(voluntary approaches)，使得私人及市場機制可以扮演核心角色。
農業外部性、非農產品產出、非政府措施、環境服務、農業旅遊、消費者參與、資源保護信託、可交易限額、自願行動、財產權界定
分享：
