【專題探索】掌握BOT推動意義——民間參與效益之VfM模式
黃崇哲、鄭淑穗 (2008/10/05) 《台經月刊第31卷第10期》
為促進我國經濟發展，政府多年來不斷擴充各種基礎公共建設，如1970年代的十大建設，以及其後的十四項建設、國建六年計畫、新十大建設等，包括今年新政府團隊所提出的愛台十二項建設，其目的都在於藉由重大公共建設的推動，全面提升國民生活品質以及公共服務之水準。然而由於政府每年編列預算有限，為促進民間投資，行政院公共工程委員會於2000年訂頒實施「促進民間參與公共建設法」，希望引進民間資金與創意以加速建設效率。因此近年來對於促參模式的興起引發諸多討論，例如：在怎樣的條件下可採用促參BOT(Built-Operate-Transfer)而非政府自辦？何種建設適合採用促參？或者如何衡量採用促參模式之利益？本文將介紹發源自英國評估PFI計畫(Private Finance Initiative)所使用民間參與效益VfM(Value for Money)的分析模式，以期能更加明確的以量化及質化的評估結果比較二種辦理模式之差異，並作為政府後續推動政策之參考。
VfM概念介紹
（一）預算績效審計概說
自1980年代保守黨提出被稱之為新右派的「新管理主義(neo-managerialism)」開始，期望藉由政府管制與市場機能的緊密結合，以提升公共行政績效的風潮隨之而起，一直到後繼的工黨新治理機制，英國的公私協力機制成為近來政治發展的一大特色。包括原有的1992年「民間財務啟動」計畫(Private Finance Initiative, PFI)，或是1997年新工黨政府執政以來，「第三條路」(The Third Way)理念下所架構的「公私夥伴關係」(Public Private Partnership, PPP)，橫跨兩大政黨執政期間所進行的各項法規修訂，以及相關作業行政的操作指引(Guidelines)編制等，都已然成為其他各國後續推動民營化的重要參考依據。
其中，由於歷經保守黨與新工黨政府之間的政黨輪替，也使民營化政策有了更為深入的討論。初期保守黨柴契爾首相基於對公部門資金運用與服務品質的質疑，主張私部門將比公部門有能力與效率提供更佳的公共服務，因而在施政上推動一連串民營化行動，但這樣的方向卻遭受當時左派及工黨的挑戰，而保守黨政府也逐步修正推動策略。其後新工黨布萊爾上台後，則並未完全推翻民營化方向，而是某種程度上整合保守黨與原本工黨的觀點，增加了對於社區主義、部門合作或公私協力等考量，以避免以往過於企業化的趨勢，但在根本上仍是延續新公共管理主義的思惟。而新工黨政府的促參理念則同樣導致傳統工黨支持者的強烈反彈，認為公私協力並未有明確的意涵。於是適當的評估方式成為與全民建立共識的必備要件，而如此也催生了更為具體的績效審計(Performance Auditing)與VfM評估機制的出現。
不同於目前僅針對預算執行率作為年度績效的評估指標，就一個計畫來說，從無到有的過程中需要在不同的階段針對其特性進行評估。除了一開始政府經由預算審議的制度，配合「歲出歲入分析」來完成建設經費的籌措基礎之外，進一步在計畫評估階段以「成本效益分析」來對於興建模式與投資方案的良劣判斷。而所謂績效審計，則是針對預算支用與政策目標落實度進行整合分析，這樣的績效審議所代表的是對於一個計畫自始至終，甚為完整的評估方式（圖1）。
VfM評估、公共建設、促參法、BOT模式、民間參與、風險量化、公共服務、財政效益、政府採購、履約管理
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