永續學院|台經月刊|【社論】油電價格雙漲後,我國能源事業管理政策之省思

 

台經月刊

 

【社論】油電價格雙漲後,我國能源事業管理政策之省思

台經院  (2012/06/12)    《台經月刊第35卷第6期》

         2012年4月以降,油電價格雙漲政策引發民生消費物價上漲,因而引起社會大眾的不滿。台灣能資源有限,極度倚賴進口,2010年能源進口依存度高達99.3%。近年來,面對國際能源價格飆漲所帶動之供應成本上漲,實為不折不扣之價格接受者,除了要求國營事業盡力吸收外,採取油電價格回歸市場機制作法,其實並無可議之處。因為市場價格若不能反映成本,無法落實使用者付費,最終仍是由全體民眾買單;同時,也易使民眾誤認低能源價格是理所當然,缺乏節能誘因、造成能資源浪費,反而不合理。

當然,此次政府在油電價格調整決策過程中,亦頗多值得檢討之處。長期以來,無論是基於政治或選舉因素考量,政府對相關能源或公用費率選擇採取緩漲或凍漲決策,抑制合理反應成本所需之價格調漲,而導致能源國營事業虧損嚴重;選後,當政府開始正視該課題時,又因全球經濟景氣展望不明,使得價格調漲時機已漸流失,在輕忽國際情勢變化及物價連動的影響下,採取補足虧損一次漲足調漲措施,但又缺乏完整政策溝通論述及適當配套措施,致使民眾疑慮加深;及至民怨沸騰,才又急忙應對,但政府公信已蕩然無存。2008年相關施政挫折殷鑑不遠,卻未能產生警惕效果,令人遺憾。

在此次油電價格調漲政策風波中,另外引發民眾對能源國營事業公司治理、經營效率及員工福利等是否合法、合理之爭議,以及不滿政府長期未能積極推動改革。政府為回應民眾之期望,於4月初緊急成立「台電及中油公司經營改善小組」,全面檢討兩家公司之經營效率、採購制度、人事制度及民營化進程等課題,並預定於三個月內提出檢討改善報告,以針對不合理之處徹底檢討改革,確保油電漲價的公平正義。

對於政府開始展現改革決心,亦必須提醒相關主事者,固然改革工作是要解決國營事業公司治理及經營效率的短期問題,但更要體認的是能源市場自由化課題才是長期問題根源,並且釐清市場自由化與國營事業民營化的糾葛,以能同步解決市場獨占或寡占,以及國營事業經營績效等病根。

自1980年代初期以降,經濟自由化成為世界各國經濟政策之主流,其中推動能源產業解除管制(deregulation)及公營事業民營化(privatization)即為主要政策措施。就能源產業而言,由於技術進步使得以往必須採垂直整合獨占經營的特性已不復存在,若仍刻意進行獨占限制,則易造成經濟效率低落、社會資源浪費。此外,在開放的市場環境下,以國家資源經營之公營事業更將對民營企業產生不公平競爭。因此,推動能源事業自由化政策,其主要目的乃是透過市場公平競爭機制的設計,引進新投資者增加整體供給能力,並提供消費者自由選擇供應來源的權力,藉以達成穩定能源供應、提高經營效率及增進民生福祉之目標。

推動能源事業自由化仍是當前我國能源政策之重要方針,不過,在推動過程中,為保障公共利益之實現,解決可能產生的市場失靈(market failure)現象,政府則有必要重新建立特別管制架構及遊戲規則,但所應介入僅在於能源政策的落實及公平競爭環境的建立,俾使在自由化後能夠繼續維持能源事業所提供之供給或服務的穩定性與親近性,並進一步規範交易秩序的形成。對於仍具獨占性質之能源公用事業,應摒除以往成本加成之保證報酬訂價管理方式,採以較有效率的管制方式,例如:績效基礎、誘因機制(價格上限)等;此外,對於經營績效管理,則應訂定相關績效標準(standards of performance),並引進國際間經營績效卓著的能源事業作為管理標竿(yardstick)。健全的市場機制即有賴重新對自由化開放市場的合理管制,才能真正促進公共利益。

因油電漲價引發民怨,使得民眾要求能源國營事業改革經營績效之際,其中另一方面亦出現民營化的呼聲。國營事業在公營型態下,經營決策皆受政府各項法令規範,程序繁複而冗長,加上缺乏成本觀念及利潤誘因,實難以企業化經營,更無以因應市場開放後極富變化的經濟環境,然而,更因兼負政策性任務,導致經營彈性受限甚至虧損,因此亦無法釐清營運績效及責任。長期而言,國營事業民營化確實是應考慮的方向,並將所肩負之政策性任務回歸政府行政體系,如此對於國營事業之長遠發展、員工福利才有良性影響。不過,由於國內能源產業仍具不同程度獨占性或寡占性,並受售價訂定、政策任務之各種限制,因此,國營事業民營化應在市場開放自由化前提下推動,制定相關配套措施,使所有業者之權利義務均等,避免產生新的民營獨占大恐龍。

以往政府對能源國營事業民營化之相關政策,在行政部門執行決心不足、政策任務及保護未能全面排除、法令未臻周延或不合時宜、事業員工抗爭阻撓及部分民意代表基於私利刻意杯葛等因素影響下,導致推動成效不佳,其間更有財團化、黨產化爭議,官股釋出價格偏低賤賣國產疑慮,以及主管部會刻意規避國會監督等問題,而使社會各界對國營事業民營化政策產生相當質疑。不過,上述現象多屬執行層面之技術問題,不應據以否定國營事業民營化。

當前社會輿論對於國營事業民營化仍有許多似是而非的論點,認為其將會導致價格上漲、服務品質下降、公共服務性降低、圖利特定財團、加深貧富差距、無法配合國家能源政策、喪失能源安全等疑慮。上述論點出發點或許沒有錯,但若以此或執行技術問題來臧否,則不免又落入「本末倒置」之議。事實上國營事業民營化即是將事業經營與社會功能分離,使前者能獲致較佳資源配置效率,而後者則回歸政府行政體系及社會政策,不應既要求事業提高效率、降低成本,又要求負起社會(救助)責任,而實際上卻又應由政府負起施政之責,否則兩者混為一談將是兩頭落空。其次,民營化只是自由化的手段之一,健全的市場機制則有賴重新對自由化開放市場的合理管制,建立公平透明的規則,才能真正促進公共利益。

面對國內外急遽變動之經濟環境,能源事業經營將承受更多的挑戰及壓力,無論公、民營企業皆無法倖免。因此,政府決策主事者必須體認推動能源產業解除管制及公營事業民營化時機掌握的重要性。當然,更重要的是在改革過程中,必須要有更整合性的思維、周延的策略及配套以及充分的政策溝通論述,才能達成增進民生福祉之目標,否則社會資源的隱藏損失將難以估計,須付出更大代價。

能源自由化油電價格市場機制國營事業改革民營化政策價格調整管制架構經營效率能源安全公共利益

分享:


 

聯絡我們

104 台北市中山區德惠街16-8號7樓
電話:總機 +886 (2) 2586-5000
傳真 +886 (2) 2586-8855
E-mail:bussiness@tier.org.tw