【亞洲政經瞭望】中國糧食安全問題之探討
莊朝榮 (2010/11/05) 《台經月刊第33卷第11期》
扭曲的國際糧價政策
2008年隨著油價暴漲而釀成的世界糧食危機，導致幾十個國家因為糧價高漲而出現社會動盪。雖然中國糧價在這場危機中沒有發生激烈波動，但絕不意味著未來中國糧食可以高枕無憂。國際貨幣基金會(IMF)在「2008年世界經濟展望」報告中指出，過去五年來，中國、印度、巴西與俄羅斯等金磚四國共占全球穀物需求增幅的80%，其中，中國就占了一半。部分國家面對能源危機與減碳需要，大量使用穀物製造生質燃料，是促使糧食需求增長的另一因素。在供給方面，發展中國家主要糧食作物之生產力成長趨緩，加上人口增加造成可耕種的土地減少，供需因素結合起來，導致世界糧食庫存日益降低，未來全球穀物的供給能否滿足日益增加的需求，影響糧價的變化至巨。IMF指出，世界主要糧食庫存於2000年達到高峰，可支應約120天的消費量，到2008年已減少至60天左右。隨著庫存逼近危險警戒線，各國大肆搶購糧食，糧價因此大漲。不過，根據過去的經驗顯示，即便是在危機高峰期，糧食供給基本上是充足的，只是價格太貴，加重了窮人的負擔。
糧價高漲會激勵農民增產，通常在下一期農作就能實現增產計畫。雖然農產品出口大國可致力增產，讓糧價回穩，但世界糧食市場遭各國政策干預而嚴重扭曲，相關措施包括進出口配額、政府補貼、價格支撐機制及其他干預手段。此類措施代價極為高昂，通常會人為地推高食物價格，促成最近這次糧價危機最重要的一項因素，就是各國政府對生質燃料的資助。此外，歐盟的共同農業政策耗費巨額資源，以保護農民收入，日本也採取極端措施保護本國農業，而美國政府與國會對本國農民的補助亦日益浮濫。這次糧食危機推高了農產品價格，這些國家非但沒有撤除或減少農業保護措施，還導致中國、印度、越南、阿根廷與埃及等國不是祭出新的出口管制，就是加強原有管制，加重這次糧食危機的衝擊。尤其重要的是，美歐國家坐視世貿組織的杜哈回合談判破局，讓世界錯失了改進國際農產品市場運作的良機，未來全球經濟復甦時，預料將再次為劇烈的糧價波動付出代價(Cable, 2009)。
糧食自給自足的重要性
發達國家對糧食出口的補貼措施，對發展中國家的糧食生產是不利的。許多發展中國家是糧食危機的受害者，因為這些國家的農業水準與發達國家的差距極大，非常欠缺抵禦糧食危機的能力。當世界進入高糧價時代，糧食產品價格的調整，對許多依賴糧食進口的國家，以及像中國這樣的人口大國，必然將產生深遠的影響。經過這次糧食危機的衝擊，世界各國，尤其是發展中國家，會更深刻體會到糧食安全的重要性。
中國農業部部長韓長賦指出，中國人口眾多，糧食需求量大，為確保國家糧食安全，不能依靠國際糧食貿易，必須建立國內自給自足的基本方針。其理由是：第一，全世界糧食供求趨緊；第二，國際貿易量很小。每年大體在4,800億斤左右，不到中國糧食總產量的一半；第三，中國大國效應明顯，買賣糧食容易引起價格漲跌。另外，還存在運輸成本問題，尤其是偏遠的農村，成本太高，消費者買不起。增加進口糧食雖然等於進口土地和水，但從中國國情看，只能適當進口，不能依靠進口。因此，在開放經濟環境下應對糧食安全挑戰，首先應當是制定適宜的糧食自給自足目標（李玉梅，2010）。
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