【產業動態SNG】我國產業用地成長管理機制之探討
邱金榮 (2016/03/20) 《台經月刊第39卷第3期》
產業用地為經濟活動之空間載體，兩者存有相生相息之互動關聯，故產業發展的規劃範疇，除了應涵蓋經濟部門的指導政策外，亦應包含土地使用部門之調適對應作為。然而，檢視我國的產業政策規劃歷程，可以發現我國長期以來，並不缺乏指導產業走向的功能性政策規劃，但是關於空間計畫的支援與對應卻相顯薄弱，以致我國部分產業用地發展較無效率，而造成使用率偏低、園區閒置等現象，也間接影響環境永續之發展。
有鑑於此，「全國區域計畫修正案」（草案）揭櫫各縣市跨域聯合治理之可能，意欲透過全國產業用地總量管制作為，來解決部門開發與空間計畫之衝突與競合，並重新釐定整體產業空間發展之秩序。惟全國區域計畫作為國土計畫之過渡計畫，性質仍偏向功能性計畫，而對於部門發展的指導性相顯不足，未來如何橫向協調各縣市區域計畫與部門之發展、具體落實產業用地總量管制措施，實為重要之規劃議題。
我國產業用地成長管理制度之發展
現階段，我國產業部門政策以「產業發展綱領」為上位計畫，並以「提升國際經貿地位」、「轉型多元產業結構」、「促進區域均衡發展」等方向為三大願景，定位國內農業、工業與服務業未來十年發展方向。同時，陸續訂定多項策略與行動方案，包括「2020年產業發展策略」、「產業升級轉型行動方案」、「產業用地政策革新方案」以及「生產力4.0發展方案」，以期帶領我國產業順利升級與轉型。
而對應於產業部門之空間規劃，由我國產業用地開發體系來看，我國產業用地開發單位多元（圖1），各類產業用地乃由目的事業主管機關依需求逕行開發，以致迄今仍缺乏一個以國家視角統籌之規劃框架。若依我國現行空間計畫體系來看，由上而下依序為全國區域計畫、直轄市、縣（市）區域計畫、都市計畫與非都市土地分區使用計畫。其中，最上位的「全國區域計畫」係「全國國土計畫」之過渡計畫，具有引導全國空間發展、協調部門計畫及指導下位計畫（縣市區域計畫）之功能（圖2）。
圖1 我國產業用地供給系統與劃設面積
圖2 我國空間計畫體系
故現階段我國擬以「全國區域計畫修正案」作為指導產業用地開發之總體空間框架（注1），納入「成長管理」理念以規範全國產業園區之開發，並避免產業用地的部門競合、衝突與蛙躍式發展(leapfrog)，以及農地資源的不當轉用，實不失為一個立意甚佳之折衷做法。
而依據美國都市土地協會(Urban Land Institute)之定義，所謂「成長管理」係為一種預期開發需要及容納開發活動的過程，用以來平衡不同的土地使用目標及調節地方與區域之利益；賴宗裕(1999)則將其定義為：「運用規劃的方法，配合管理的策略與技術工具，來規範都市發展及土地開發的區位、時序、速度、總量及品質。同時，考量公共設施服務水準及成本，來執行土地使用管理與公共設施配置等多目標的土地使用政策」。因此，成長管理隨不同的地域環境及發展情境，會有不同的操作方式，但原則上均以區域及都市計畫為基礎，衍生其土地利用政策。
職是之故，經濟部為使我國產業部門發展之總體目標能妥善銜接我國各層級的空間計畫，進而穩定產業用地之供給，使土地與空間資源達到最佳化配置，爰配合「全國區域計畫修正案」之辦理，協同規劃項下之「區域性部門計畫（產業發展計畫）」。該計畫以「2020產業發展策略」為主要架構，整合「產業升級轉型行動方案」、「產業用地政策革新方案」、「生產力4.0發展方案」等產業政策，並依據區域勞動力結構、水、電、土地資源及產業群聚等稟賦因子，提出產業適地之區位建議。同時，亦以「2020產業發展策略」目標為發展情境，推估我國2020年產業用地總體需求，賦予產業政策之空間意涵，以銜接我國產業政策與國土空間計畫。
產業用地、成長管理、區域計畫、總量管制、土地規劃、產業發展策略、空間政策、區域合作、土地供需、永續發展
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