【專題探索】二氧化碳捕獲與地質封存管制法規發展思維
冀樹勇、林志英、廖宗聖、高銘志、俞旗文 (2012/11/09) 《台經月刊第35卷第11期》
依據國際能源總署(International Energy Agency, IEA)於2010年提出之「能源科技願景」中表示，若世界欲達成2050年溫室氣體減量之目標，再生能源、能源效率、核能發電、碳捕獲與封存(Carbon Capture and Storage, CCS)等科技，將扮演重要之角色。其中，值得注意者，乃一般人較為陌生之碳捕獲與封存科技之貢獻度高達19%，高於一般較為熟悉之減碳科技再生能源發展(17%)及核能(6%)。
2005年京都議定書生效後，在體認到仰賴既有碳減排方式（例如：提升能源效率與發展再生能源等），未必足以達成減量目標，故八大工業國高峰會(G8)便呼籲將淨煤技術納入因應氣候變遷之行動計畫中。在此一呼籲之下，各國亦將此一科技，納入重點研發與能源政策推動方向。2011年12月在南非德爾班舉行的第17次全球氣候變遷會議中，CCS技術已被納入清潔發展機制減排的項目內，為國際間公認技術可行性最高，能解決迫切的二氧化碳減量壓力。
雖然CCS之個別技術均已有數十年之商轉經驗，但CCS專案要達到產業化，目前還存在著對科技之疑慮、環境風險、資金不足、社會共識和法規認可等諸多的瓶頸待克服，其中除對科技之疑慮外，尤以法規架構對於CCS發展影響最為關鍵。先進國家，如美國、歐盟、澳洲與日本等，皆透過CCS先導或示範計畫執行過程，同時研究CCS法規架構，以排除CCS發展障礙。因此在發展CCS過程中，迫切需要從國際、國家和產業的誘因與管制的角度，對CCS專案的法規層次、技術規範、減量效益評估等多方面進行研究分析，以加快CCS技術發展及其在全球的認同與產業化。為協助CCS科技發展與科技之應用，法規體系與管制架構之建構被賦予重責大任。例如：在IEA之重要文件中，將「建立法律與管制之架構」列為發展CCS科技之八大建議方針之一。政府高階層級之溝通平台：「碳封存領導論壇」(Carbon Sequestration Leadership Forum, CSLF)，亦將法規體制之發展，列為重要之方向。國際能源總署也建立針對CCS之法規「模範管制架構」(Model Regulatory Framework)，供世界各國在制訂CCS法規之參考。在此一發展趨勢下，世界各國與區域組織紛紛研提CCS立法草案，或推動CCS發展相關之立法。
國際發展趨勢
對於低碳科技的引進，世界先進國家的立法往往以「管制、誘因」雙管齊下的方法進行。此種管制、誘因並行的方式，也為歐盟CCS指令與IEA模範管制架構所強調，期能創造有效市場機制之立法目標。
歐盟委員會(EC)為加強對CCS實施的管理，於2008年1月公布了二氧化碳封存指令草案，並於2009年制訂CCS指令。CCS指令主要根據IPCC GHG指導綱要與東北大西洋海洋環境保護公約(OSPAR)之內容。OSPAR公約是以「區域性協定」之方式，保護北海及部分的大西洋與北極海域之東北大西洋區域之海洋環境。OSPAR委員會正式於2007年6月修正既有OSPAR公約之內容，准許「海床下之CO2儲存槽」(geological formations under the seabed)之發展；為避免潛在的負面影響，同時也採行另一決定，禁止將二氧化碳放置在「水層」(water-column)及海床上(on the seabed)。此外，為規範碳儲槽及避免二氧化碳汙染海洋環境，OSPAR委員會亦採取配套措施：首先採取措施，希望確保二氧化碳流在海底儲槽之環境安全性，例如要求碳儲存處理過程中不可混入其他廢棄物，且明確指出二氧化碳需永久保留在海底地質結構中；其次，針對CCS活動，OSPAR委員會特頒布「風險評估及管理準則」(OSPAR Guidelines for Risk Assessment and Management of that activity)。以上之規劃方向，影響歐盟CCS指令之立法，例如：禁止水層儲碳。
國際能源總署(IEA)亦針對CCS之法規於2010年建立「模範管制架構」(Model Regulatory Framework)，供世界各國在制訂CCS法規之參考。世界各國與區域組織亦紛紛研提CCS立法草案或推動CCS發展相關之立法：草案方面，如美國肯塔基州之碳捕獲與封存法草案(HB 213 (2010))；已通過之立法部分，如歐盟2009年之CCS指令、英國2008年及2010年能源法、加拿大2009年碳捕獲與封存贊助法等。
CCS之應用法規，看似僅涉及前述國內法（或區域法），實則國際法之重要性亦不容忽視，甚至扮演先行者之角色。若相關國際公約之規範不夠明確，或者根本禁止CCS發展，則各國進一步形成國內法之空間，自然遭到大幅限縮。故於前揭G8高峰會之呼籲後，各國紛紛率先研析當前國際法（聯合國海洋公約、國際環境法相關公約、聯合國氣候變化綱要公約等）下發展CCS之容許性，並進一步消弭發展CCS之管制障礙，明確管制措施。例如：國際海事組織(International Maritime Organization, IMO)已於2007年修正倫敦議定書，將CCS之發展考量納入，採取有條件允許二氧化碳海拋之途徑，並進一步建立風險評估與管制之架構。
碳捕獲與封存、CCS法規、減碳政策、溫室氣體法案、能源轉型、示範計畫、國際法規、碳交易市場、環境監管、政策誘因
分享：
