受儒家思想影響的東北亞國家社會,人民總是期待萬能政府改善與提升生活水準,政府的支出與投資在其中扮演了很重要的角色,特別是兩次石油危機之間,日本與台灣等經濟體,透過政府消費、投資與稅式支出,推動進口替代與出口擴張的政策,使得產業結構得以即時轉型,經濟未受石油危機及匯率升值所擊垮,也令一般社會大眾對於政府的職能期待愈大。
然而全球化之下,要素與資訊流動是無國界的,各個國家的產業政策如果在連續賽局上具有行為的同質競爭性,不但在資訊上可預期,且在影響要素移動的效果上,也因同質性高而呈現遞減現象,使得產業政策、政府支出與稅式支出的效果大為減弱,破壞了雷根經濟學與拉弗曲線的根本假設,也使得原先用來刺激經濟成長的稅式設計,成為東亞國家財政長期惡化的根源。
西方目前面臨財政危機的若干國家,長期對泡沫經濟與社會福利制度產生依賴,加上公共服務部門效率偏低,使產業結構上無法提供較為長期穩定的財政收入,支出卻日益龐大。因此,東西方的問題,包括:(1)全球化資本主義造成貧富差距加大、政府主權弱化;(2)政府錢花的多,稅收的少;(3)各國吸引投資與產業競爭下的租稅競爭;(4)財政政策邊際效用遞減,集合起來堆疊成為一個全球化時代下所需要嚴肅面臨的課題—我們正處於一個財政赤字成為常態的時代。
財政赤字主要由入不敷出所造成。如果從全球多數存在財政赤字的國家來觀察歸納,人口結構老化與沉重社福負擔,以及產業、貿易與資源稟賦結構屬淺碟型態的經濟體,較為容易財政赤字。然而,從行為經濟學的觀點,財政赤字也可能發生在各項綜合國力與資源稟賦條件較為優越的先進國家,此乃由於國內對經濟與生產力過度抱持樂觀,加上泡沫經濟的影響,而導致生產與投資邊際效率遞減,財政支出紀律與行政架構長期轉為鬆散,最後導致結構性的財政赤字。
拉弗曲線是經濟學中討論租稅負擔與經濟成長的核心理論之一,當一個經濟體的稅率愈高時,由於高稅率對於從事經濟活動的個體通常是一項反誘因,所以經濟活動會受到影響,進而牽連稅基與整體的賦稅收入。因此,賦稅收入與稅率之間並非是一個簡單的線性關係,而是呈現邊際稅率愈高,邊際賦稅收入遞減,甚至是邊際賦稅收入等於負的現象。過去拉弗曲線為自由經濟主義者與政治偏右保守黨派提供了良好的論述基礎,基本的論調無非是透過稅式支出(減稅)的方式,能夠有效活絡社會經濟活動,進而擴大稅基,而使得總賦稅收入不減反增。
然而現實是,在全球化的經濟社會中,為經濟成長主要動力來源的企業與資產階級,由於跨國移動力高,使得各國政府爭相以減稅作為吸引的手段,在賽局理論的概念中逐步成為一種同質性的競爭策略,而使得減稅隨著邊際稅率的下降,吸引的效果大為降低。就像打嗎啡一樣,剛開始有顯著的效果,久而久之就需要更高劑量才能夠達到同樣的程度。
究竟稅式支出對刺激經濟的效果如何,永遠是公共經濟學核心的課題之一。政府面對行政指導能力的減弱,加上全球化時代下科技與社會變遷的加速,在資訊不對稱(Asymmetric Information)、能耐限制(Specificity)甚至是代理人問題(Principal-Agent Problem)之下,我們很難期待一個政府能夠長期在經濟發展上,作出最有前瞻性且有效率的產業發展決策與投資。這使得透過市場機制,選擇賺錢的公司再給予減稅(稅式支出),成為一種降低交易成本,與避免政府選擇無效率的可行方式。
政府應鼓勵正面外部性經濟活動,然而並不是每一家賺錢的公司都對社會存在正面外部性,進而適合減稅。減稅這項工具缺乏進一步細緻的政策選擇性與檢查效果,使得政府無法篩選出真正值得獎勵的人,甚至可能造成逆選擇(Adverse Selection),反而獎勵到那些運用較低成本但對社會與環境造成較高危害的企業,如僱用非法勞工或採用防制汙染能力較低的技術。因此,「減稅救經濟」最根本的缺點,在於它除了鼓勵企業與個人想辦法有盈餘之外,絲毫不問這些盈餘如何而來,是一項雖然中立,但也不存在任何「政治價值觀」的政策。
另外一個值得我們深思的課題是,假設企業因為減稅因而增加資本的累積,這些資本累積對企業後續的發展與成長是否為關鍵因素?從2009年美國學者Matthew Olson對全球知名企業的分析中可知,攸關企業是否發展與成長,有87%為可控因素,這些因素中大多與策略選擇及組織決策息息相關,而與企業本身所投入的資本規模沒有決定性的關連,顯示企業在全球化時代要有成長表現,必須高度依賴創新,而非直接投入更多的資本與人力就可以達到。正因驅動經濟成長的動力已經從規模經濟的效率邁入創新階段,究竟減稅政策對企業後續成長的貢獻如何,值得決策者再深思。
進一步而言,Matthew Olson的分析指出,企業無法持續成長的各項因素中,「政府監管」、「經濟不景氣」、「勞動市場靈活性」與「地理政治環境」等不可控的外部因素只占13%;反倒是「高估優勢地位」、「創新管理失敗」、「過早放棄核心業務」、「收購失敗」、「對關鍵客戶存在依賴」等內部因素,占了59%的重要性。這些企業決策上可能產生的錯誤,不僅發生在本來就不賺錢的公司,更可能發生在賺錢的公司,一如當前美國蘋果公司的處境。各國間競相減稅,雖然可能在競爭跨國企業座落何處時,得到暫時的勝利,但卻無法確認犧牲財政所吸引來的這些公司,是否仍是貢獻經濟成長的金母雞?或許反不如透過事後補貼的方式,專案鼓勵投入從事創新活動的企業,這是值得自由經濟主義者深思的課題。