【亞洲政經瞭望】區域經濟整合中的新興議題：「政府控制事業」及其對台灣的影響
唐豪駿 (2016/12/20) 《台經月刊第39卷第12期》
亞太地區的區域經濟整合大致可以分為三個部分：由美國主導的跨太平洋夥伴協定(TPP)、由中國大陸與東協主導的區域全面經濟夥伴協定(RCEP)，以及亞太經濟合作組織(APEC)正在推動的亞太自由貿易區(FTAAP)。
其中，TPP的進度雖暫時領先，已於2016年2月正式簽署，並等待各國完成國內批准程序。預計在兩年後，只要占全體會員國GDP 85%的六個締約國完成批准程序，TPP就會自動生效。然而，由於美國的占比為60.25%，因此美國的態度至為關鍵。然而因美國新任總統當選人川普(Donald Trump)在選舉期間曾明確反對TPP，這讓許多人對TPP的前景堪憂。
TPP號稱是21世紀高標準、高質量的自由貿易協定，在很多方面的規範標準都超過了世界貿易組織(WTO)的規範，更納入許多過去WTO沒有的議題。因此，對TPP的內容進行研究，有助於我們理解國際上之最新、最高的標準，從而思考未來討論FTAAP時可能會出現的議題。其中，政府控制事業及指定獨占企業就是一個新興的議題，而且對東亞發展型國家的影響更為直接明顯。
由於在東亞發展型國家，政府在國家經濟發展中的角色相當重要，而政府控制事業不但擁有公共服務的職能，許多時候更有替政府推動經濟政策、促進產業升級等功能。反言之，政府控制事業由於其公有地位，故往往享有一般民營企業所無的優惠與補貼，在國際市場上造成了不公平的競爭行為。這在近年來引起了歐美等已開發國家的警覺，故認為應對政府控制事業加以規範。此即為在TPP中，政府控制事業及指定獨占事業從競爭章節中獨立成為另一篇章的由來。而從此亦可理解，以開發中國家為主體的RCEP，對於政府控制事業的問題，應該是相對採取迴避態度的。然而，未來FTAAP由於同時包含了已開發國家和開發中國家，故政府控制事業的問題可能會再度被提上議程。因此，現今有必要提前對TPP政府控制事業專章的內涵進行檢視。
核心價值—競爭中立、商業考量與不歧視待遇原則
政府控制事業的相關規範，起源於「競爭中立」的概念。競爭中立原則最早的倡議者是澳洲，約在1990年代，澳洲透過國內立法程序，落實了競爭中立的概念（注1）。但澳洲的競爭中立事實上更多是在國內規範，真正積極將競爭中立原則推廣至國際場域者，仍屬美國。
美國早在1993年的北美自由貿易協定(NAFTA)就將政府控制事業納入規範。NAFTA第15章的「競爭政策、獨占與政府控制事業」規定政府事業與獨占企業應遵守「商業考量原則」與「不歧視待遇原則」（注2）。之後美國與智利、韓國、祕魯簽訂FTA，也都依循著NAFTA的模式，在競爭章節中對政府控制事業與指定獨占企業進行規範。值得一提的是，美國與新加坡簽訂的美星FTA，除了商業考量原則、不歧視待遇原則等競爭中立條款外，又加入了透明化義務，故許多人認為美星FTA可能是TPP的藍本（注3）。
美國自NAFTA便開始強調的「商業考量與不歧視待遇」，至今仍然是TPP政府控制事業專章的主要原則。所謂「商業考量」原則，即主張締約方應確保其政府控制事業及指定獨占企業進行商業活動時，應以「商業考量」為準則。例如策略性地選擇讓利或虧本經營以追求市占率或打擊競爭對手，便不是基於商業考量的商業活動。
同時，TPP政府控制事業專章規定，政府控制事業及指定獨占事業於採購與銷售貨物或服務時，應遵守「不歧視待遇」，意即締約方針對某一締約方之企業或某一締約方於締約方領土內適用投資之企業，其待遇不能低於本國企業或其他國家（無論是否TPP成員）之企業。此一不歧視待遇的規定僅限於同類貨物或服務的採購與銷售，並保留政府控制事業及指定獨占企業以不同條款或條件（包括與價格有關者）採購或銷售貨物或服務、或拒絕採購或銷售貨物或服務的權利，惟此一差別待遇或拒絕的行為仍應基於商業考量。
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