【專題探索】世界公私夥伴關係的發展趨勢
林愍茨、黃崇哲 (2006/09/08) 《台經月刊第29卷第9期》
政府公部門對公共建設及服務的投資可創造有效需求，並提供就業機會；然受限於目前的政府財政狀況，除經濟發展支出占總預算之比例，因社會福利支出的排擠效果而逐年下降外，政府可以舉債的空間也大幅萎縮。再則，由於政府決策及政策推動過程，常受限於程序上及制度上的層層關卡，因而造成無效率的狀況發生。因此，在困窘的財政情況下、或欲改善政府無效率的狀況下，如何提升基礎建設的數量與品質，以創造出更佳的投資與生活環境？藉由引進民間部門之資本、效率與創新，透過公共服務民營化(Privatization)的方式，來達成此目標已是世界趨勢。
以下本文將先就公共服務與政府無效率做一說明，接著描述民營化之發展、策略及優點，並針對民營化策略中的公私夥伴關係(Public-Private Partnership, PPP)之類型、特性，以及世界發展趨勢特別說明。
「公共服務」與「政府無效率」
「公共服務」係指由政府對其人民所提供之各項服務，包括由政府公部門直接提供、或由民間部門提供。在已開發國家中，公共服務的項目大致可包括：教育、電力瓦斯、消防、健康照護、警政、廢棄物處理、水務服務等項目。
經濟特性上，儘管公共服務有時會與公共財一般具有非敵對性(non-rival)與非排他性(non-excludable)的經濟特性相互重疊，但上述各項公共服務可進一步歸類為殊價財（merit goods，以公益財稱之更為傳神）或準公共財(qusai-public good)，也就是這些財貨均可以收費方式進行，但若無政府之介入，在市場機能運作下，均衡量將會不同於市場所需要的水準，也就是市場失靈。此外，此類服務往往僅是「服務」，並非有產品之出現，而且在品質上也很難加以衡量，導致消費者之實際滿足程度與願付價格產生落差（注1）。正因如此，公共服務往往需要政府加以介入，由政府扮演起供給者的角色。
然而政府的僵化制度常常在提供公共服務時造成無效率，Gwaetney及Stroup（1995，注2）就曾針對公共選擇理論將政府提供服務的無效率性歸咎於下列三種效果：理性漠視效果(the rational ignorance effect)、利益團體效果(the special interest effect)以及短視效果(short-sightedness effect)。其中，理性漠視效果指的是因為選民考量到他們本身的一票，並無法對公共服務水準產生決定性的影響，所以對公共政策議題產生漠視，以致無法將人民的真正利益需求確實呈現。而利益團體效果，則是指在民主政治運作下，會將利益集中於少數人，而成本則由全體人民負擔的此一現象。在上述兩種效果下，部分成本遠超過利益的計畫，因為利益只集中於少數人的施政計畫，將在政治體系中獲得足夠支持而得以進行，如此形成了政府規劃無效率的泉源。另外，由於未來所創造的利益，並無法在當前明確的加以定義，所以施政者往往偏好推動目前或近期內即可看到利益或成果的計畫，而延緩未來才會帶來利益的施政項目，卻不論該計畫之淨現值收益是否大於成本與否，如此即稱之為短視效果。這三種效果再加上官僚體系中的當事人—代理問題 (principle-agent problems in bureaucracies)，皆支撐著公共選擇學派對於政府公部門無效率情形的論證。
雖然其後有包括Becker等人提出修正（注3），認為政黨的競爭還有公眾的監督可以降低公部門無效率的情況，但就實際上的公共建設成果，政黨的競相討好選民反而更惡化代理人問題，我國目前四處林立的蚊子館就是明證。
民營化之發展、策略及優點
事實上，公共建設及服務直接由政府預算加以興建提供，並非必要且唯一的方式，世界各國早已透過公共服務民營化(Privatization)的方式引進民間部門之資本、效率與創新，以達到提升公共服務數量與品質的目標，我國亦自2000年開始實施「促進民間參與公共建設法」（簡稱促參法），其原理正是將公共建設的決策與供給者角色加以區隔，以提升政府服務效率。
根據Reason基金會所發行之2006民營化年報(Annual Privatization Report 2006)中提到，公共服務民營化發展至今，最單純的形式即為政府原有的資產如機場、鐵路系統、不動產，以及石油生產設備等，完全公司化或純民營化，但隨著此民營化概念的引進及發展，民營化已擴大泛指所有由民間部門部分或全部參與以提供服務的各種類型。例如：美國有超過1,000個地方政府（包括Indianapolis、Seattle、Beverly Hills）已加入以公私夥伴關係提供水務服務，將水務系統的營運及維護交由民間廠商經營。同樣地，在美國、澳洲、加拿大、義大利、法國，以及其他國家，耗費數十億美元的公路、橋梁、隧道等建設也由民間部門營運或興建中。
公私夥伴關係、公共服務民營化、特許合約、委外經營、政府無效率、民間資本、政策規劃、基礎建設、國際趨勢、公共選擇理論
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