【專題探索】人口結構變遷對世代財政公平之影響
黃崇哲 (2015/01/20) 《台經月刊第38卷第1期》
近20年來，我國各級政府的支出往往高於收入而形成財政赤字，而這些赤字又累積成公共債務，於是使公共債務占GDP的比率快速攀高。如果持續赤字預算結構，我國政府不但很快就會達到舉債上限，更會排擠到應有的公共投資，影響到長期經濟發展與後代子孫福利，讓後代子孫陷入財政破產的困境之中。
特別是由於人口結構變遷，人口快速高齡化，進一步惡化了國家財政情況。因為在高齡化社會中，可以提供稅收和支付社會保險體系保費的勞動力人口大幅萎縮，而服務高齡化社會所需的政府支出，諸如：退休給付、高齡給付、健康照護等費用的大幅增加。對照從1970年代以來，許多已開發和開發中國家所面臨的人口高齡化挑戰，更是加劇了我們對於財政永續的憂心。這些國家由於不當的社會福利制度，當二次世界大戰後的嬰兒潮世代開始退休，並領取退休金及老人健康照護福利給付時，受限於沒有足夠的歲入來源，於是形成了龐大的政府債務，也加速跨世代財政負擔失衡，讓國家遭受接連的財政震盪，這方面的經驗深深值得我國引以為鑑。
本文將探討人口變遷對財政的影響，除了在下一部分了解人口結構對財政惡化的影響，進一步探討這些影響對世代公平的衝擊，最後則是提出改革建議。
世代會計法估算世代財政壓力差異
究竟人口變遷會如何影響我國未來世代賦稅負擔？我們可以由參照美國相關政策的討論經驗開始。近年來針對歐巴馬健保可能帶來的種種衝擊，而激發出美國相關研究學者擔心在金融海嘯後的財政紀律敗壞，目前已有17位諾貝爾經濟學獎得主開始聯署要求通過「跨世代財務債務改革法」(Intergenerational Financial Obligations Reform Act, INFORM ACT)，要求在進行各項法案程序中加上對於後代子孫「財政缺口」與「世代會計帳」(generational accounting)的影響估算，以避免債務的持續惡化。
所謂的世代會計帳，就是在1990年代所發展出用來評估政府各種財政政策對不同世代民眾財政負擔影響的一種預測方法，目前也成為許多國家進行財政政策分析及規劃的重要工具。發展這種工具的原因是為了因應當前預算制度中的盲點，因為目前除了年度債務資料外，卻無法表現出各世代的財政負擔情況，所以幾位德國經濟學家 ，包括Auerbach、Gokhale與Kotlikoff等提出了世代會計分析法，用來評估政府各種財政政策對不同世代民眾財政負擔的影響（因此也稱為AGK模型）。
簡單來說，該工具是在政府跨期預算限制下(intertemporal budget constraint)，以現值(present value)衡量，計算目前及未來各世代民眾平均每人在其剩餘壽命期間（或終身）預期要負擔的淨稅負（賦稅減去移轉收入），稱之為世代會計帳。此外，利用比較現在存活的人口所需要負擔的平均每人淨稅負，對照未來後代子孫所可能面對的平均淨稅負，來評估跨世代財政負擔不平衡情況。
換言之以台灣為例，目前生存在台灣的每一個人，在現有的法令架構下都存在著與政府之間的財務關係，包括需要納各類稅捐給政府，但也可以獲得政府所提供的各項福利與補助等移轉收入，而這些項目因為年齡的不同而有不同的內容。例如：退休者將不需要支付所得稅的項目，卻可以請領退休年金，至於介於繳付稅捐與所得移轉收入之間的差額，則稱之為淨稅負。
但所有當代台灣人與政府的關係，也造成了債務的逐步增加，這些債務終究需要有人支付。如果明年開始，政府修改相關法令，要逐步償還所有的債務，則明年開始出生的小孩將面對一個全新的政府財政情況，因為此時所支付的稅不僅僅要支應政府支出，更需要償還我們這代人所留下的債務，所以將是完全不同的稅率。
世代會計法、跨世代財政負擔、終身稅率、財政永續、潛藏債務、人口高齡化、教育投資效益、社會福利支出、公共債務法、財政改革契機
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