【亞洲政經瞭望】中國地方治理改革之探討
莊朝榮 (2012/10/08) 《台經月刊第35卷第10期》
地方政府治理的轉變
改革開放以來，中國的政府治理在短時期內進行大幅的變革，而地方政府為維繫高經濟增長更扮演重要的角色。從改革開放以來，下放權力就成為打破權力過度集中，提高地方、社會、企業自主性和活力的一項重要措施。在1980年代，中央政府實行經濟分權，計畫剝離地方政府對企業和社會的控制權，但由於財政分配採取包乾體制（指下一級政府將本地財政收入的固定比例或額度上繳，剩餘部分自留的財政管理體制），而且地方政府承擔的責任有增無減，使得地方政府反而加強對轄區內企業和社會組織的控制。這體現在經濟生活各方面的干預權力愈來愈大，範圍也愈來愈廣。
地方政府的自利性加強，除了體現在利用公權力謀取個人或部門利益的腐敗現象外，最重要的還體現在地方政府對轄區的意識更為強烈。在分權過程中，地方政府必須負責當地的發展，爭取更多的利益。為了當地發展，地方政府加強對國有企業的影響和支援，要求當地銀行提供信貸，司法系統提供必要的保護。有的地方政府為了增加財政收入，開始積極扶植鄉鎮企業、私營企業、外資企業等非國有或非公有制經濟的發展，並推動體制外經濟的發展。還有的地方政府尋求變通的政策，為當地發展提供有利的制度支持。正是由於對當地發展目標的追求，才使得地方政府的自主性獲得更有效的發揮（楊雪冬，2008）。
市場經濟深化地方政府的自主性
中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員、副主任楊雪冬(2008)指出，地方政府的自利性過強將影響到中央政令的貫徹，要限制自利性，必須透過制度來規範。中央政府主要採取了三種措施：(1)規範地方政府財政收入的自主性，1994年開始實行的分稅制改革正是根據中央與地方的事權劃分來建立各自的稅收體系，並透過提高中央政府的財政收入來加強對地方經濟行為的調控；(2)實行地方黨政主要官員的異地交流和迴避制度，減少地方意識和利益對官員行為的影響；(3)對一些重要部門實行垂直管理，以減少地方政府對中央重要職能和政令貫徹的抵制或干涉。在1990年代，稅收、工商、品質技術監督等先後實行垂直管理，後來銀行、電信、電力，以及公安、環保等部門也陸續實施。
由於上級政府對下級官員的考核更加重視具有明顯物質效果的政績，加上全球化和城市化的快速發展，市場經濟發展反而誘使所有地方政府都加入經濟增長的競爭之中，追求經濟增長遂成為地方政府施政的重心。因此，中央對地方政府自主性的規範並無法有效抑制它們追求自利性的衝動。地方政府為了增進當地的經濟增長，採取大規模和各種形式的招商引資，並赴中央及上級部門爭取專案計畫和資金。為了彰顯當地的發展成就，基礎設施、城市、大專案計畫等建設也成為許多地方官員最熱衷的選擇。在追求經濟增長的過程中，地方政府的經濟職能發揮得淋漓盡致。尤其體現在與投資有關的管制大幅放寬，以及相關部門工作效率大幅提高，正是所謂的社會主義式市場經濟。
地方的良性競爭是中國經濟改革的重心
正因為財政制度的變革，增進地方政府的自主性，加強對轄區利益的維護和發展，遂帶動了一連串中國經濟的改革。從1980~1992年是中國經濟改革的第一階段，這階段的發展主要是從以前的等級排列權利，轉換到以資產界定權利，以1987年12月1日深圳首次開先例拍賣土地達到高峰。拍賣土地僅出售土地的長期使用合約，私人沒有所有權。出售土地是當時能獲取足夠資金來發展該市的唯一辦法，這種拍賣土地遂成為日後中國地方政府獲取發展地方資金的主要模式。
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