【專題探索】從獎勵投資到產業創新條例之演變思考我國深耕產業之路
劉翰璋 (2013/06/05) 《台經月刊第36卷第6期》
「適當的時機，適當的政策」是李國鼎資政在許多著述中經常使用的一句話，這一句話在現今連結緊密的全球經濟體系裡尤顯其珍貴之處。身處如此巨變的社會之中，當局在明確的政策目標下，不僅需要制定適當的政策，還需要一個機制或是制度確保「已不適當」的政策可以退場，令更為適當的政策能取而代之。我國獎勵投資條例便是因應當時內外環境改變下的產物；民國40年末期，面對美援即將停止、國內部分產品市場面臨逐漸飽和等挑戰，因此鼓勵民間投資、儲蓄，以增進生產與促進外銷成為當時主要的政策目標。為此，政府根據美援會「19點財經改革措施」之建議擬定了「獎勵投資條例」（以下簡稱獎投條例），並於民國49年公布實施。然而，此本質屬過渡性、臨時性條例卻施行了超過50年，中間歷經了「促進產業升級條例」（以下簡稱產升條例），一路延續至今日的「產業創新條例」（以下簡稱產創條例）。
經歷了半個世紀的演變，三條例不論在獎勵的目標、工具及對象都有許多不同。本文的目的係透過三條例之修訂與演變，觀察台灣政策焦點變遷之脈絡，藉此分析與思考現今產創條例未來發展之重點。其中，產創條例的主要目的為「促進我國產業創新」。在「輕稅減政」的背景下，僅留下先前條例主要工具稅捐減免獎勵中「研究發展」一項，且獎勵幅度降低。此變遷最大的疑問是：我國如何透過一個減弱的獎勵項目，和其他由各事業主管機關針對不同創新活動制定的政策工具，實現過去20年產升條例未能有效達成的目的。本文認為，當中關鍵的思維在於如何從鼓勵增加創新活動之「量」，走向鼓勵增加創新活動之「質／值」；即從鼓勵更多創新活動的產生，走向引導資源投入能創造高價值、高就業的創新活動上。
獎勵投資條例時期
獎投條例的目的為獎勵投資，加速經濟發展，過程歷時30年，共經歷兩次延長與15次修訂。依照其施行期間，可以分三階段，每階段為十年。各階段之政策背景、獎勵目標、獎勵工具與獎勵對象皆有所不同。
（一）民國50年代：獎投條例第一階段
獎投條例施行初期，恰為台灣經濟結構轉變的兩大轉折點，一是從進口替代轉向出口擴張；另一是工業占國內生產毛額(GDP)比重漸漸超過農業（其中自然不乏獎投條例之貢獻）。獎投條例在此階段之具體目標為獎勵投資、鼓勵儲蓄、鼓勵外銷與改善投資環境（孫克難，1987）。在獎勵工具方面，主要為稅捐減免；除此之外，亦透過開發基金，政策性投資部分產業；藉由與開發銀行配合，提供低利貸款與協助業者取得工業土地。雖後兩階段的獎勵目標與獎勵對象增添許多，然每階段條例的獎勵工具則大體相同（蕭峯雄，1994）。
（二）民國60年代：獎投條例第二階段
第二階段除延續第一階段之獎勵目標及工具，因受內部發展及外部環境變化之影響，使第二階段條例內容較上期更為複雜。在內部產業發展方面，自民國40年起發展近20年之輕工業後，雖取得成效，但我國在基本與關鍵工業的發展幾乎是一片空白，許多基本工業原料必須向鄰國進口。
民國59年經濟部長孫運璿對立院做施政報告時，在工業發展方面提到，「基本方針為擴建基本及關鍵工業，發展高級工業以改善工業結構，鞏固工業化基礎」。這些施政方針獲得審理獎投條例修正草案立委的支持，因此，獎投條例在第二階段增訂對資本與技術密集產業（特別獎勵之重要生產事業）的補助；鼓勵資本大眾化、鼓勵公司合併（聚集而非散落）；並在獎勵工具上增定加速折舊之選項，以加速設備之更新（注1）。
外部環境受兩次石油危機波及影響重大，民國63年第一次石油危機導致全球經濟衰退，各項物價普遍上漲，我國因資源有限，受其影響甚大；故不得不在民國62年年底剛修法後，隔年再一次修法，以繼續鼓勵國內外投資，減輕全球經濟衰退之影響（賴清祺，1987）。民國68年，第二次石油危機爆發，再一次衝擊當時條例，其影響於下一階段討論。
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