【亞洲政經瞭望】中國地方政府財政永續之探討
莊朝榮 (2015/10/20) 《台經月刊第38卷第10期》
地方政府債台高築原因
造成中國地方政府債台高築的遠因要從1994年實施分稅制改革談起。在1994年以前，由於財政分配採取包乾體制，地方政府的自主性極強。在實施分稅制體制下，中央收歸大部分財權，大量增加地方政府職權，但中央對地方實行財政移轉支付。例如2013年中國中央財政收入占全部收入的46.6%，地方占53.4%，但中央政府支出只占15%，地方政府支出卻占85%。中央與地方財政之間的收入分配明顯失衡，地方政府高度依賴中央財政移轉支付，其財政能力被大大削弱。不過，分稅制改革允許市縣兩級地方政府得以依靠土地生財的權力。地方政府為了追求經濟成長，但受到1994年實施「預演算法」的限制，不得發行地方政府債券，除了拍賣土地外，很難籌措發展建設經費。在2013年中國地方政府預算中，國有土地出讓金就占60%，其重要性仍可見一斑。
中國地方政府債務在2008年之前仍顯得微不足道，但全球金融危機爆發之後，中國政府推出四兆元（本文均指人民幣）的刺激計畫後，各地方政府迅速採行更加有效刺激本地經濟發展的祕訣：即以地方融資平台為核心的運作模式。地方融資平台的基礎設施建設籌資方式，係結合土地經營與金融運作，以一億元的財政支出，可槓桿操作擴大投資規模達十倍以上，足見此一模式的信貸擴張威力。地方政府廣為運用融資平台籌措的資金，大多投資於基礎設施，成本效益在短期內無法顯現，於是造成地方財政的持續緊縮與地方負債的高速擴張。由於地方政府投資過度快速成長，導致產能過剩，過度投資也付出極大的資源環境代價。
地方政府債務不透明
根據中國審計署公布的全國政府性債務審計結果(2013)顯示，至2010年年底，地方政府負有償還和擔保責任的債務總額急遽增加為10.7兆元，至2013年6月底，再增加為17.9兆元。根據中國社會科學院於2015年7月發布之「中國國家資產負債表2015」報告顯示，截至2014年底，地方政府總負債30.3兆元，較2013年6月底大幅增加許多。若僅計算地方政府負有償還責任的債務餘額，2013年6月底為10.9兆元，超過中央政府債務9.8兆元。中國第一家中外合資投資銀行，中國國際金融股份有限公司研究(2015)指出，估計2014年年底地方政府債務規模高達15兆元，較2013年成長25%。
目前地方政府債務最大的隱藏風險在於不具透明度，且資訊嚴重不對稱，如何儘速加強政府債務管理制度極其重要。截至2013年6月底，中國有23個省級、298個市級、1,736個縣級（分別占省級、市級、縣級總數的63.9%、76.2%及62.5%）實施綜合性的政府性債務管理制度，政府債務管理制度逐步完善，但未落實債務管理制度的地方政府仍為數不少，出現局部風險的可能性仍高。
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