【專題探索】控管BOT推動風險——以「環評爭議」為例探討履約管理機構的功能與角色
郭曉茹、陳錦芳 (2008/10/05) 《台經月刊第31卷第10期》
知識經濟與全球化刻正迅速地編織21世紀的新世界版圖。全球化國家的治理模式應朝向新公共管理學派倡導的「多導航(steering)、少划槳(rowing)」的角色，朝向小而能政府的方向發展，公部門不再是提供公共財貨與勞務的唯一管道，而是以市場與契約的經濟概念重新建構的管理模式，以追求國家職能能夠兼具經濟(economy)、效率(efficiency)和效能(effectiveness)之三E職能的有效治理的政府(Hood, 1991:1)。而隨著經濟成長遲緩、財源吃緊和地方政府積極爭取財政自主權，現代國家普遍面對財政經費入不敷出與債台高築的窘境，因此政府勢必要調整以往既有的財政觀念與措施，以因應日漸嚴重的財政問題。
促參案所應關切的課題
在全球化、小而能政府的趨勢下，行政院秉持「政府資源有限」、「民間力量無窮」的理念，於2000年2月制定公布施行「促進民間參與公共建設法」（簡稱促參法），計畫引入民間機構之資金及經營公共建設之效率，以提升政府效能方向發展，期盼減輕政府財政負擔並且加速公共建設興建。
依據促參法規定，各公共建設之主辦機關必須先進行預評估作業、可行性評估及先期規劃、公告徵求民間參與的繁複作業程序之後，才開始進入議約簽約階段，這也是促參案件是否能夠真正開始的階段。在與選定之最優申請人進行議約簽約之前，屬於促參案件的構想階段；在主辦機關與最優申請人簽訂投資契約後，促參案開始進入實際推動階段（流程詳附圖）。因此如何針對投資契約進行履約管理，是目前促參案所應關切的課題。原因在於，縱使申請人在招標時，遞送規劃完善之投資計畫書，最後並納為投資契約之一部分，但是如果在後來執行時卻未能依投資契約履行，恐將影響該公共建設之推動。
履約管理的重要性
促參案件是一個綜合許多專業之跨領域專案，涉及工程、經營、財務、風險、管理、經濟行為、法律及該案件屬性所需之多門專業技術，而依據促參法第12條、促參法第52條，在促參案簽約之後，主辦機關與民間機構之權利義務、監督管理都要以投資契約約定內容為主。因此對於促參案件來說，投資契約的訂定已成為主辦機關不可或缺的管理策略，以及影響專案執行的重要關鍵因素。
然而自2002~2006年8月止，依促參法辦理之「已簽約」案件計398件，已產生許多履約管理的問題與困難點，如修約與爭議、介入權、強制接管及資產管理..等。由於促參案件之特許期長達數十年，在簽訂契約之後，如何讓人力有限的主辦機關有效執行契約管理與推動專案執行，並讓促參案件的公共效益政策目的彰顯？是主辦機關的重要課題。
歸納促參案的成功經驗，主要的致勝關鍵有二：風險導向的契約規劃、嚴謹確實的履約管理。然而在實務上並沒有百分之百完備的合約，當主辦機關缺乏足夠人力執行繁重的履約管理工作時，即使擁有最健全的契約，主辦機關若沒有採用有效率的履約管理，促參專案也有無法在契約有效期間達成目標之風險。
附圖 促參辦理流程
誠如上述，促參案件必須藉由履約管理機制的導入，解析契約的基本概念、釐清主辦機關與民間機構的權利義務責任，規劃履約管理程序與擬定各階段履約管理要項，來建構有效管理作業程序、契約爭議預防機制，才能夠讓主辦機關及民間機構都能夠善盡契約義務，在合約執行面臨問題時（如：契約變更、爭議處理）克服重要履約議題與困難，並能獲得如期之公共權益。
促參法、履約管理、BOT模式、風險管理、政府財政、公共建設、環評爭議、公共效益、民間參與、合約管理
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