【國際政經瞭望】產業園區淨零轉型方向之芻議
(2024/05/10) 《台經月刊第47卷第5期》
邱金榮 (2024/05/10) 《台經月刊第47卷第5期》目錄
淨零轉型浪潮除帶動傳統生產模式重構外，也推動全球產業園區朝向淨零發展的典範移轉。淨零趨勢如何影響產業園區之轉型，以及生產空間之規劃與管理應如何因應淨零需求調適等議題，已成為先進國家的重要議程。本文以英國Humber工業區的淨零轉型經驗為對照觀點，英國政府開創了新的政策機制與方向，使位在產業群聚內的企業、公司與地方居民之間能夠採取集體行動、共同建構新的系統，為全球工業脫碳提供典範。
土地作為生產要素之一，亦是各類產業經濟活動之載體，故當代經濟活動的轉型，必然伴隨著土地使用調整的動態實踐，從而在空間關係上，反映著生產模式的轉變。據此，在我國倡議產業淨零發展的當下，也必須將生產空間的淨零轉型策略納入政策議程範疇進行通盤思考，才能使轉型之路順遂。
近年來，淨零轉型浪潮除帶動傳統生產模式重構外，也推動著全球產業園區朝向淨零發展的典範移轉。淨零趨勢係如何影響著產業園區之轉型，以及生產空間之規劃與管理，應如何因應淨零需求調適？前述議題已成為先進國家的重要議程。為回應前述問題，本文首先將點出生產空間轉型對於淨零發展之重要性；其次，指認我國當前產業園區淨零轉型所面臨的主要課題；接續，以英國Humber工業區的淨零轉型經驗為對照觀點，梳理其淨零轉型規劃的新思維取徑。最後，則奠基於前述討論，提出本文對我國園區淨零發展規劃之觀察與建議，期盼能為我國產業與園區的淨零轉型開拓出更為寬廣的道路。
透過土地使用安排或道路設計等空間規劃手段，可有效的減緩都市溫室氣體的排放。不過，觀察我國現階段園區淨零策略規劃，多從產業面向與能源轉型的緩減面向切入，尚未將空間計畫納入淨零政策的視野。
生產空間轉型對於淨零發展的重要性與政策意涵
淨零轉型已成為國際最重要的發展目標，也是各國在後疫情時代最主要的政策議程項目。考量氣候變遷造成的負面影響急迫，各國已陸續提出「2050淨零排放」的宣示與行動，先進國家也多以淨零轉型為理念，推動國家產業的長期轉型布局，我國亦將2050淨零排放入法，引領未來中長期因應衝擊之氣候行動。
（一）產業用地在我國經濟成長上扮演重要角色，且為不可忽視的減排來源
長期以來，產業園區在我國經濟成長的過程中扮演相當重要的角色。依據「110年工業及服務業普查總報告」，由政府規劃設之各類園區合計創造約新台幣11兆元之生產總額，占全國生產總額逾1/4，產業乘數與擴散效果更是難以估算，也帶動我國經濟與就業的穩定發展及成長。產業園區雖帶來經濟面的正面效益，但難以避免的則是伴隨著生產活動所衍生的環境外部性，如各類環境汙染、碳排放等。依據國發會盤點（注1），我國2019年溫室氣體排放總量經扣除碳匯後之淨排放量為265.62 MtCO2e，較基準年（2005年）約減少1.1%。其中，若依部門別區分，我國製造部門約占排放總量的51.4%為最多，顯見製造業為不可忽視的減排來源。
（二）園區減排責任重大，乃淨零轉型之關鍵
另為瞭解我國主要碳排來源的空間分布特徵，本文嘗試以2022年環保署「溫室氣體排放量盤查登錄作業」之名冊為基礎，結合空間統計方法，建立起我國碳排大戶與園區區位之關聯性。經查，我國2022年碳排大戶總數計有283家（排除外島地區），其位置與碳排熱點如附圖所示。前述企業合計碳排放量約為233.35百萬公噸，約占全國碳排占比之81.8%。依據碳排熱點與產業園區範圍之疊圖分析可知，我國將近有六成的碳排大戶坐落於園區周邊五公里範圍內，其碳排放量亦占了我國約六成（附表）。此份分析揭露產業園區推動淨零轉型的重要性與必要性，並顯示我國編定產業園區與周邊地區是我國主要的碳排來源，減碳責任十分重大，且將成為影響地區推動淨零工程成敗的關鍵。
附圖 我國碳排熱點與產業園區分布示意圖
資料來源：環保署「溫室氣體排放量盤查登錄作業」公開資訊、本研究繪製(2024)。
附表 2022年我國排碳大戶坐落與編定工業區範圍之交叉分析
單位：家；百萬公噸；%
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位置
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家數
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家數占比（總數283家）
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直接碳排量
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全國碳排占比
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坐落於工業區內
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78
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27.56
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49
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17.18
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坐落於工業區兩公里範圍
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121
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42.75
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110.33
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38.70
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坐落於工業區五公里範圍
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173
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61.13
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168.56
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59.11
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資料來源：環保署「溫室氣體排放量盤查登錄作業」公開資訊、本研究整理(2024)。
（三）產業園區是淨零工程最重要的實踐場域
本文認為園區淨零轉型的政策意涵可從下列面向來觀察：從規劃面來看，淨零排放與低碳發展有所不同，它涉及所有供應系統的大規模系統性變化，且需要轉變複雜的社會技術系統，打破相互關聯的基礎設施和技術、制度和行為的碳鎖定(lock-in)，這是需要借助規劃手段來實踐。規劃手段可以影響氣候變遷問題，故在減排情境下，當代需要一種新的都市發展範式與系統性規劃之轉型，以回應淨零發展的挑戰與需要。而園區恰為城市的縮影，故園區淨零工程的試點推動，可視為淨零轉型行動的小型試煉，並可將相關經驗拓展至都市環境，有利其建立移轉之典範。
也正由於園區集結眾多資金與投資，是引導投資與資金的場域，也是先進知識與技術的試驗場域，故極為適合作為淨零工程推動的實驗場域。再者，由經濟面來觀察，淨零與綠色成長是疫後經濟成長的主要動力，各國都將其列為產業發展的主要戰略之一。因應淨零需求所帶動的科技進步，將會進一步促進產業升級轉型，也會必然地促使園區空間轉型。
若從環境面來觀察，產業園區是都市重要的組成單元，也是都市碳排的主要來源，園區的淨零將會促使都市環境更容易實現淨零目標。此外，對應於社會面，園區的淨零也將改善園區與周邊發展地區之鄰里關係，而淨零所帶動的潔淨產業發展則將會提升園區產業與城市產業共生之可能性。
我國產業空間淨零轉型所面對的重大規劃課題
以目前我國淨零的推動進展與政策發展來看，現階段我國產業園區在朝向淨零轉型上，仍面臨數項挑戰：
（一）我國宜儘快訂定各園區的減排基線與目標，俾利於淨零情境與策略之規劃
現階段我國的碳盤查作業是以廠商為主體，仍缺乏以園區範圍作為盤查標的之整合做法，以致各園區碳排情形不明，無法統合建立減排基線。建立園區碳盤查與碳排基線的工作，對於園區推動淨零減排來說十分重要。其意義在於協助管理者釐清個別園區的減碳責任，且辨識園區減排的屬性差異與衝擊程度，以確認地方產業與園區的減排需求，進而因地制宜提出因應方法。此外，淨零發展需要有明確的執行目標、年期與可評估的量化結果，這是與過去追求「減碳」或「低碳發展」行動有所不同的。也因此，個別園區減碳目標的訂定，將有助於訂定園區淨零發展情境，進而討論當前減碳方向與策略工具組合的妥適性，以及檢核淨零推動策略的績效。
（二）宜強化空間政策與淨零策略的聯繫，以整合跨部門計畫綜效
工業淨零的政策需要落地實踐，必然與空間規劃產生關聯。多數文獻都指出，透過土地使用安排或道路設計等空間規劃手段，可有效的減緩都市溫室氣體的排放，顯示空間規劃確實是氣候變遷減緩與調適的主要工具選項之一，且與其他部門減緩與調適計畫之關係密不可分。不過，觀察我國現階段園區淨零策略的規劃，多從產業面向與能源轉型的緩減面向切入，尚未將空間計畫納入淨零政策的視野，是較為可惜之處，也突顯我國當前淨零策略與空間工具在相互整合上的困境。
（三）我國亟需淨零園區的當代發展典範
我國產業園區過去歷經數個發展階段的轉型，多能因應時代背景需求，推動相對應的園區轉型政策，進而樹立當代的園區發展典範。如從過去僅強調產業用地供給功能的工業園區，逐漸轉型為當代重視公共設施與生活機能之配套，且在管理面強調產業輔導與用地管理發展的產業園區。然而，面對淨零轉型工作，我國產業園區仍待一個成功的本土案例，以供各園區學習經驗與複製。
（四）未來我國的產業布局與園區規劃，需因應時空背景變化納入淨零情境設定
當前我國產業用地的規劃與開發，係依循2018年之全國國土計畫的規劃框架，在成長管理之理念下，對接國家經濟與地方產業的實質發展需求，並考量供給面的水、電資源等容受力等因素，從而設定其發展區位與量體。惟彼時的政策介面，淨零轉型議題尚未成為主要政策議程，故在規劃情境的對應設定上，未有淨零情境之設想。工業淨零轉型除了帶動產業的生產模式轉變外，也會因為生產模式的調整，使得產業對於土地區位的偏好與需求規模發生質變及轉變。例如，產業適地條件將會有系統性的變化，綠色能源、城市減碳賦能等條件，可望改變產業優勢區位與園區選址布局之決策。也正因此，如何以科學方法設定我國產業發展之淨零轉型情境，並與產業適地規劃工作相互聯結，將是未來須優先檢討之重點。
Humber工業區為英國首個通過CCUS群聚評選的示範地區，希望藉由群聚發展的模式降低減碳成本，並藉此大規模試驗CCUS的商業模式，從而建立淨零產業供應鏈。
他山之石：英國Humber工業區的規劃啟示
英國為氣候治理領先國家，其Humber工業區之轉型經驗，更是集結前瞻性及創新的政策機制等要素，富涵啟發性。故本段將以英國該地區的淨零轉型經驗為對照觀點，從而反思我國產業園區的轉型方向。
（一）扶植綠色產業是英國工業淨零戰略核心
在國家淨零的政策規劃上，英國政府清楚認知國家在淨零的責任上，除了提出減碳的目標外，也應結合多元政策布局來帶動國家淨零的轉型。職是之故，英國將綠色產業扶植視為工業淨零戰略布署的中心原則。在邏輯上，不僅強調減碳模式的最佳化設定，更認為市場機制才是最符合成本效益的脫碳途徑，故政府特別強調生產端與消費端兩個端點的議題解決，以打造健全的市場環境。例如，在生產端透過碳定價機制釋出政府的支持產業脫碳的信號；同時，為負排放技術創造可行的市場機制，並為企業提供一站式的服務與補貼機制，打造友善CCUS發展與低碳氫基礎設施建設的投資環境。而在這樣的背景下，Humber工業區（注2）成為了英國首個通過CCUS群聚評選的示範地區。該地區是全英國最大的工業群聚，也是最大的碳排放源，目前正在開發大型的氫能與碳封存等淨零工程項目的規劃，其發展進度不僅領先全球，相關整合經驗亦受國際關注。
（二）CCUS群聚規劃為導向的工業減碳模式
在工業淨零的推動上，英國透過嚴謹的科學評估，定調了以群聚規劃為導向的工業減碳模式；同時，確立群聚發展的優先區位與序位，以及減碳基礎設施與資源投入的項目及時序。英國政府係希望藉由群聚發展的模式來降低減碳成本，並藉此大規模試驗CCUS的商業模式，使其能順利的商業化，從而建立淨零產業供應鏈。為此，英國政府以2025年前建設兩個CCUS網絡群聚為總體政策目標，且採取競爭提案的機制，並透過一套創新的兩階段式評選方法來評估適合發展與建設的群聚區位，獲勝者則可以優先獲得政府CCUS計畫與相關基金的支持。
（三）以平衡地方發展為主軸，具區域計畫色彩的淨零行動方案
為爭取政府經費，Humber工業區的廠商基於供應鏈的關係，籌組了四個主要的淨零網絡關係，並分別提出整合型的工程提案與協作計畫。項目聚焦在CCUS群聚基礎建設為主軸的工程規劃，大致可分為：改造利用既有的工程管道為氫氣或二氧化碳運輸管道；能源設施的建設與改造，如製氫廠、燃氫電廠；既有工業設施的碳捕獲設施、碳封存等項目等組合。當地在歷經去工業化的浪潮以及面臨天然氣油田枯竭後，產業與地方的發展也面臨了高度的挑戰。故考量前述項目的提案所帶來的巨大影響，當地也開始反思能否再經歷一次的革命與轉變，這也促成當地工業脫碳的整體性規劃，即區域性的脫碳藍圖(regional blueprint towards decarbonising the region)。在UKRI (UK Research and Innovation)的贊助下，當地的HICP團隊（注3）提出Humber Industrial Cluster Plan作為未來亨伯地區工業脫碳路線的指導，並作為各類提案與協作計畫之圭臬。前述由企業與民間組成的地方發展聯盟所擬定的計畫，主要關注於工業脫碳後所衍生的資源分配、技能教育、社會福祉等公正轉型議題。伴隨著大量的政策資源的投入，正為當地待轉型的產業提供了一個再生的機會，相信Humber工業區的淨零樣板將在未來成為英國在政治上實現區域平衡的象徵。
（四）Humber多層次治理的創新政策機制
英國政府不斷地尋求在產業群聚中整合多項減碳與淨零技術，並開創了以群聚為規劃導向的淨零轉型策略。透過競賽、基金投資、輔導等方式，為私部門分擔了風險，引導其自發性的擬定淨零轉型計畫與工程項目。在方法論上，藉由群聚排序法來公開評選適合發展CCUS的群聚項目，以集中政策資源，先為基礎建設的建設提供資金，再針對碳捕獲及燃料轉換等項目提供經費。私部門則是在競爭提案機制的驅動下，發動基於產業群聚關係的協作與規劃，提出模組化的需求與項目供政府選擇。
同時，英國政府也引入了以交付為導向的政策機制。在此機制設計下，政府與私部門之間是具有項目協商的彈性，而這種透過模組化的方法進行大型項目的開發和允許差異化的商業模式，除了可適應不同行業的特殊性和不同的硬體需求外，也為當地的淨零轉型工程提供了多層次治理的制度基礎，這也是英國Humber案例的特別之處。
我國產業園區淨零轉型方向之反思
英國政府開創了新的政策機制與方向，為全球工業脫碳提供典範。Humber的地方淨零實踐經驗指出一種新的規劃方法與典範，使位在產業群聚內的企業、公司與地方居民之間能夠採取集體行動、共同建構新的系統，並克服技術、組織、政策，甚至社會實施方面的困難挑戰。淨零排放的實踐，確實涉及諸多部門，如能源、產業、生活與社會等部門的轉型，也觸及社會公正與世代正義等社會分配議題，亟待新的治理模式來引領資源分配，以確立政策目標的優先順序。但就目前我國產業園區淨零推動的現況來看，對應系統轉型的整體政策聯繫仍顯不足，不同部門間的淨零政策安排，除了缺乏對話溝通與連結整合，亦不夠全面。
本文認為英國案例或可作為我國產業園區淨零政策之檢討方向。首先，我國在淨零發展上仍處落後，減碳觀念尚待建立，故主要工作乃聚焦在前端的碳盤查。建議未來應優先以科學方法建立園區碳排基線，確認園區減排的屬性差異與對產業衝擊程度，以建立社會共識。同時，強化與產業界的溝通機制，從需求端思考減排情境與目標之設定，以減少工業減碳阻力。
其次，我國在工業淨零轉型路徑的設定上，係採取以大帶小的發展模式，定調在以同一產業交易網路為基礎的減碳模式。考量我國在淨零領域的關鍵技術仍處探索階段，尚待建立自主性，建議我國可參酌先進國家所選擇之產業方向，投入減碳技術研發，並考量以「異業共生」為整合的目標，投入淨零自主供應鏈與生態系統之發展。如此，將更符合當前產業園區由多元業種所組成的現況。
第三，我國的工業淨零聚焦在個別廠商身上，缺乏區域政策的討論視角。淨零轉型勢必會帶來整體經濟與產業結構的轉變，而如何減緩這些轉變對於勞工就業安全、生計、在地社區經濟等方面的衝擊，是國際在氣候行動的脈絡下討論公正轉型的重點。區域政策的視角較為關注在區域平衡與社會福祉面的政策討論，對於推動園區淨零的公正轉型會有很大的助益。建議未來待建立各園區碳排基線後，可以思考將園區的淨零工程策略整合到更為廣闊的國土計畫框架之下，使空間計畫得以扮演部門計畫協商溝通的平台，並作為淨零系統性轉型工程的重要工具，以妥善接合產業經濟、地方發展、土地使用與勞工政策等部門議題。
最後，則是在資源投入與分配的反思，當前我國仍是以輔導、補貼、稅金減免等傳統的政策工具協助業者轉型，未來，或可思考從產業與市場面觀點切入，透過導入創新政策機制，如低碳產業的市場化、風險共同分擔機制、碳定價、綠色採購等策略來協助業者減碳。
（作者為台灣經濟研究院助理研究員）
■ 注釋
1.詳見「台灣2050淨零排放路徑及策略總說明」。
2.Humber工業區位於英格蘭東北部，指的是從Bradford到Humber河口約100多公里的地理範圍。該工業區擁有多元的結構組成，主要為鋼鐵、煉油、化工、水泥、能源產業與其他能源密集型的行業，直接就業人口約六萬名。
3.該團隊主要係由亨伯地區本地的企業公會(HEY LEP)和就業輔導中心(CATCH)所領導。
■參考文獻
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8.Sovacool, B. K., Iskandarova, M., & Geels, F. W., "Bigger than government : Exploring the social construction and contestation of net-zero industrial megaprojects in England", Technological Forecasting and Social Change, Vol.188, 2023/03.
9.UK Research and Innovation, "Humber Industrial Cluster Plan", 2023/12, https://www.humberindustrialclusterplan.org/output-reports.html
10.國家發展委員會(2022)，「台灣2050淨零排放路徑及策略總說明」。
11.台灣經濟研究院(2023)，「主要經貿國家產業競爭研究及政策規劃計畫：產業用地規劃與活化策略研究」，經濟部工業局。
12.行政院主計總處(2024)，「110年工業及服務業普查綜合報告提要分析」，頁39。
《台經月刊第47卷第5期》目錄
淨零轉型、產業園區、減碳政策、碳排放、空間規劃、英國Humber工業區、產業減排、2050淨零、工業脫碳、綠色成長
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