【產業動態SNG】碳捕捉利用及封存（CCUS）社會溝通 －國內外案例與未來推動策略
(2024/05/10) 《台經月刊第47卷第5期》
李永正 (2024/05/10) 《台經月刊第47卷第5期》目錄
公共工程和大型能源開發專案經常會引起鄰避效應，綜觀全球案例，CCUS同時受到各方反對與支持，緣於各地利害關係人關注的面向與立場不同。社會溝通與民眾接受是CCUS專案順利執行的必要條件，本文藉由研析國內外CCUS社會溝通個案萃取相關經驗，提出我國推動CCUS社會溝通實務上可操作的建議，同時也期待能夠對其他需要進行社會溝通的政策措施帶來參考價值。
碳捕捉利用及封存（Carbon Capture, Utilization, and Storage, CCUS，注1）是實現淨零碳排放的主要方式之一，根據Global CCS Institute數據（注2），2023年全球有41個營運中的專案，以及351個開發中的專案，整體二氧化碳(CO2)捕捉估值達到361百萬噸／年，較2022年增加50%。CCUS技術和應用已超過半個世紀，已不是所謂的「新技術」，但在世界各地仍受到程度不一的疑慮和反對。公開透明提供正確資訊，主動積極進行社會溝通對話，提升民眾認知與支持，已被認為是普及CCUS布署進而實現減碳淨零的必要過程。本文首先簡要闡述公部門投入CCUS的政策理由、可能的爭議以及社會溝通的重要性。其次，藉由國內外知名案例說明社會溝通的做法。最後綜整文獻回顧、個案經驗與專家意見，萃取出具實務參考價值的操作建議。
荷蘭鹿特丹ROAD專案是當時全球最大的離岸CCS示範專案之一，團隊記取荷蘭小鎮Barendrecht的經驗，並了解專案的順利執行不僅取決於技術與工程的成熟度，更重要的是必須主動提早與利害相關人溝通、讓資訊公開透明、獲得當地支持。
投入CCUS的政策理由
在追求淨零碳排放的道路上，CCUS技術扮演關鍵角色，這議題在全球以及我國的能源與環境政策討論中日益受到重視。淨零目標旨在通過各種措施平衡人類活動釋放的CO2與從大氣中移除的CO2量，最終實現溫室氣體淨排放量為零的目標。為了達成這一目標，單靠節能減排和轉向可再生能源等傳統方法已不足夠，尤其是對於那些難以避免產生大量CO2的產業部門。
CCUS技術提供了一種切實可行的解決方案，能夠直接從源頭捕捉CO2，並將其轉化為有用的產品或安全地儲存於地下，這不僅可減少大氣中的CO2濃度，亦可幫助重工業等碳密集型產業減少碳足跡。
國際能源總署預估(2023)，在2050年以前CCUS可貢獻全球8%的CO2減排量，是目前唯一可以去除重工業和長程運輸排碳的技術解決方案，也是部分高碳排產業目前唯一成本可負擔的解決方案。
CCUS可能的爭議以及社會溝通的重要性
公共工程和大型能源開發專案經常會引起「鄰避效應」(Not in My Back Yard)，其主因多半是開發商在與當地社區進行社會溝通的策略和方式不當，導致地方居民和其他利害關係人激烈反對，CCUS專案亦不例外。
綜觀全球案例，CCUS同時受到各方反對與支持，緣於各地利害關係人關注的面向與立場不同。例如，從勞工就業以及產業轉型面向觀察，支持者認為CCUS可以讓高碳排產業繼續維持下去，滿足經濟發展的需求。同時又可創造全新的碳捕捉利用及封存產業鏈和綠領就業機會。如果不做CCUS，化石燃料能源業與高碳排產業會無法持續經營，讓原有大量勞工失業。
從環境正義面向，反對者認為，CCUS會延長高碳排產業的存在和人類對化石燃料的依賴，阻礙潔淨能源的發展與普及，永遠無法實現零碳社會。從區域發展觀點，支持者認為CCUS建設會增加地方產業投資與經濟活動。但反對者認為，場址周邊的居民因為有疑慮並反對，也會擔心影響區域生態、環境、安全。
我國從2008年開始投入CO2捕集技術的研發，並分析台灣地下地質資料，評估未來CO2封存潛力；也曾在苗栗永和山執行碳封存試驗。2022年在經濟部「二氧化碳捕捉及封存試驗計畫」的支持下，中油和台電分別將在台中電廠與苗栗通霄鎮鐵砧山重啟碳封存。由於CCUS是一種與在地居民長期密切相關的複雜科學技術工程系統，持續進行社會溝通，爭取民眾認同接受，對未來試驗計畫順利推動至為重要。
CCUS社會溝通案例與經驗
社會溝通與民眾接受是CCUS專案順利執行的必要條件。然而值得注意的是，綜觀全球各地經驗與文獻得知，即便在社會溝通上有了充分準備，但仍無法保證CCUS專案一定能順利執行。因此，對於未來將執行CCUS專案的團隊或開發商而言，必須儘量收集學習各國各地的社會經驗與做法，以提升社會認同以及順利落實CCUS專案的機率。由於CCUS社會溝通本質上就是複雜且長期的社會互動過程，本文無法對每個個案所有的面向、步驟細節、成功與失敗的因素，逐一進行深入細微的探討。因此，以下僅簡要介紹國內外知名案例的相關經驗與值得學習的「亮點」。
（一）荷蘭Barendrecht CCS專案：因社會溝通不足被迫取消
緣起：自2007年起，荷蘭皇家殼牌(Shell)石油公司計劃在荷蘭巴倫德雷赫特(Barendrecht)小鎮推動Carbon Capture and Storage (CCS)專案，其目的是在該鎮的兩個枯竭氣田儲存鄰近鹿特丹港煉油廠產生的二氧化碳。然該專案引起支持者和反對者間的激烈爭論，最終導致該專案無法繼續執行，與2010年終止。
終止關鍵因素如下：
1.初期溝通不足：殼牌公司在專案初期階段未與社區進行充分討論或對話，只將最後專案預計執行的規劃呈現給社區民眾知曉。
2.招標程序缺失：當地政府在招標過程中未充分諮詢當地利害相關者，以及掌握居民關切的問題。
3.社區凝聚力不足：當地利害關係人內部缺乏凝聚力、且未讓當地社區參與開發案的討論過程。
4.風險擔憂未溝通：當地社區對安全、財產和環境影響的擔憂，這些擔憂應被視為關鍵的風險要素，卻未被妥善處理。
事後，Global CCS Institute特將Barendrecht CCS project經驗寫成案例，作為未來CCS專案開發商在社會溝通的學習教材。
（二）荷蘭鹿特丹ROAD：記取前案經驗，設立專責團隊主動提早公開進行社會溝通
鹿特丹儲存捕獲示範專案(Rotterdam Opslag en Afvang Demonstratieproject, ROAD)是當時全球最大的離岸CCS示範專案之一（2009~2017年），由開發商Maasvlakte CCS Project C.V.領導相關成員，獲得歐盟、荷蘭政府、鹿特丹港務局、Global CCS Institute提供部分經費。該專案團隊記取荷蘭小鎮Barendrecht的經驗，並了解專案的順利執行不僅取決於技術與工程的成熟度，更重要的是必須主動提早與利害相關人溝通、讓資訊公開透明、獲得當地支持。
因此開發商在ROAD專案管理委員會下設立四個部門：專案辦公室、碳捕捉、運輸與封存、利害關係人管理(Stakeholder Management Dept.)。利害關係人管理部門僱用專職團隊執行社會溝通工作。該部門由一位Director領導，主管：(1)公眾溝通；(2)法規事務；(3)許可申請；(4)資金合約管理；(5)知識分享等工作項目。
ROAD把以前公共工程或能源開發專案比較不受重視的：利害關係人管理、投資人管理、公眾宣傳、教育溝通、法規遵循、許可申請、知識分享等工作項目，提升到最受重視的層級，完整納入CCUS專案團隊之中，讓技術人員與非技術人員成員充分交流協作。
（三）美國IL-ICCS專案：以地區校園為樞紐，設立CCUS教育中心專責社會宣傳溝通
Illinois-Industrial Carbon Capture and Storage (IL-ICCS, 2010~2017)是在美國能源部資助，國家能源技術實驗室(National Energy Technology Laboratory, NETL)管理，由Archer Daniels Midland Company (ADM)領導執行，Schlumberger Carbon Services、University of Illinois、Richland Community College (RCC)參與的前瞻技術與示範專案。
為了提升公眾的接受程度，由RCC專責社區接觸、教育、宣傳溝通工作。RCC在校園中（接近CCS場址）建立全球知名的國家封存教育中心(National Sequestration Education Center, NSEC)。設立全球第一個CCS教育學程／學位。2011~2015年間，對超過340萬人提供教育溝通訊息（現場、廣播、電視）。
（四）美國MRCI：跨區域收集及分享各地CCUS社會溝通經驗，供開發商參考
為達成2050年淨零碳排放的目標，美國積極鼓勵各類再生能與減碳技術研發，以及搭配租稅抵減鼓勵產業投入相關設施的建設，其中亦包括CCS；同時希望提升民意對CCS的支持。
美國中西部在民意上是相對不支持減碳承諾的區域，由美國能源部於2003年籌組，委由Battelle紀念研究中心及伊利諾州地質調查局主導，各州地質調查單位、學術研究機構，以及產業代表等利害關係群體組成「中西部地區碳倡議」(Midwest Regional Carbon Initiative, MRCI, 2019~Now)，持續收集與擴散20個州的CCS專案訊息，以主動公開的方式持續推動CCS社會對話。
根據MRCI彙整各地的經驗，社會對話大致分為三階段：
1.規劃：整理CCUS社會對話所需的資料、研究成果，以及事前聯繫。主要活動包括：進行對CCS有正確認知的推廣、各類利害關係人影響衝擊盤點、建構社對話網絡／平台。
2.行動：應用事前準備資料與利害關係群體溝通。主要活動包括：製作Podcast（網路廣播）協助社會對話、學術研討會、會展活動。從環境正義與能源轉型的觀點，了解不同利害關係群體在施行CCS下的角色、權益、需求、以及受到的影響。
3.持續對話：本階段主要的行動是確保各利害關係群體與CCUS政策推動資訊同步，並持續關心利害關係群體權益訴求的變化。
（五）苗栗永和山（注3）：社會溝通團隊長期駐點，傾聽在地心聲建構信任
我國曾於2014~2015年第二期能源國家型科技計畫(NEPII)選擇苗栗永和山執行碳封存試驗。根據當時長期駐點專責社會溝通團隊的實地經驗，與所有利害關係人在地溝通可歸納為六大階段：
1.考究與該專案相關的歷史背景以及釐清利害關係人
必須了解當地過去在能源開發領域或相關建設案的歷史背景，以及是否曾經有居民不信任開發商或是遺留未解的問題。同時，了解中央與地方主管機關、商業利益公司、地方民意領袖、土地所有人、居民、當地自救會、環保團體、教育工作者各類利害關係人的立場與想法。
2.嘗試建立願景並啟動溝通
專案團隊親赴現場當面傾聽居民心聲，充分收集各方感受想法意見。舉辦公開說明會／座談會，建立開發商／專案團隊／居民意見的信任關係。該階段應嘗試建立初步共識與專案建成後的未來願景。
3.辨識主要衝突問題
必須辨識出居民對過去類似工程建設的不滿或疑慮。例如，居民會擔心管線埋設會造成環境衝擊、土地出租供工程使用後將無法重新再利用、開發商與居民長期資訊不對稱溝通不足致使居民不了解廠址內部狀況、居民不了解何謂CCS缺乏充分正確資訊因而產生安全疑慮。
4.尋找可能應對方案
經由公開會議與個別訪問，讓居民的心聲被聽到，疑慮會被解決，對未來規劃有參與感。針對CCS技術安全問題進行民眾教育。例如，以社區能源發展與歷史導覽形式，結合在地自然環境與人文經濟活動，建立居民對開發商和專案團隊的信任。
5.舉辦利害關係人工作坊
開誠布公提供資訊交換及對話場域，與當地居民共創減碳與綠色教育園區。持續透過工作坊體察居民關切之安全問題以及其他利害關係人看法之演變。
6.研擬行動方案
研擬短期行動計畫，例如未來如何持續建立互信、化解安全疑慮。中期合作計畫，例如結合在地人文觀光經濟活動，共創減碳與綠色能源教育園區。並說明長期將如何建立專案監測追蹤系統，以及公布資訊的方式和平台。
綜觀CCUS國際個案經驗，主政單位、開發商應從爭取支持化解抗爭的思維，主動積極在CCUS專案每個容易受到社會高度關注的里程碑（如公布專案地點、地震勘測等）數個月到數週之前，接觸利害關係人準備好社會溝通的工作。
我國未來CO2封存場址執行社會溝通的目的
「碳捕捉利用及封存CCUS」是「台灣2050淨零排放路徑及策略總說明」的第六項關鍵戰略。未來不論選擇陸域或海域封存，都必須提早執行社會溝通以及教育宣傳。經彙整國內外個案經驗與文獻資料，社會溝通的目的可歸納如下：
（一）讓當地居民知道什麼是CCUS，以及為何要做
由於大多數人不了解也沒聽過CCUS、CCS、二氧化碳地質封存等名詞；認為它是「新技術」有危險性，遑論認同CCUS/CCS對於實現全球淨零排放的重要性。因此社會溝通必須要讓民眾了解何謂CCUS。
（二）以正確資訊化解當地居民疑慮
由於CCUS專案工程包括建設廠房、安裝機械設備、鋪設管線、地質鑽探、設立監測系統；執行建設工程勢必影響當地生活、交通、地層結構。當地居民亦會擔心安全問題（例如，汙染、外洩、爆炸、中毒、地震）和衝擊房地產價格。因此，必須讓專案團隊掌握和辨識當地居民的看法和疑慮，以利有效製作溝通素材提供正確資訊。
（三）支持當地居民參與，建立信任，提升對專案的接受度
如果沒有正確的社會溝通，會讓錯誤資訊和謠言破壞或延誤專案的執行。不主動進行社會溝通，會讓民眾誤認為有所隱瞞。因此應該要主動提早開始社會溝通，避免讓「公眾疑慮」轉變成為「公眾反對」。
CCUS專案執行社會溝通的工作項目／步驟
與居民接觸溝通，提供正確認知與提升對CO2地質封存的支持，是順利部署CCUS系統必要的條件。美國能源部(DOE)國家能源技術實驗室從2009年起持續收集更新各國案例與全美七大區域CO2封存聯盟，超過50位專家的建議，於2017年發行第三版「地質封存專案公眾接觸與教育最佳實踐手冊」(Best Practices: Public Outreach and Education for Geologic Storage Projects)。該手冊旨在萃取與傳播寶貴經驗，為將來CCUS專案社會溝通提供流程參考範本。囿於篇幅限制，此處僅以簡要圖示呈現11項步驟與9類利害關係人（附圖），如欲了解操作細節，可進一步參酌該手冊內容，並根據各個專案在地需求彈性調整具體做法。
附圖 CCUS專案執行社會溝通的工作項目／步驟
資料來源：NETL (2017)、本研究繪製(2024)。
結語
參照國內外個案經驗、文獻分析以及國內專家意見，可歸納出CCUS專案若要能順利執行，在社會溝通方面的成功要素包括：
1.一套明確的社會溝通目標。
2.注重當地關切的問題。
3.組成具專業能力的社會溝通／宣傳團隊。
4.專案內部的技術與宣傳團隊充分交流與協作。
5.廣泛充分的準備工作，包括傾聽社區的意見。
6.公眾易於取得有助於解釋專案狀況和疑慮的資訊。
7.定期檢視專案和宣傳團隊的工作進度。
8.根據實際需要變化，靈活調整社會溝通工作。
在社會溝通實際操作方面，綜整建議如下：
1.社會溝通必須主動、提早、透明、開誠布公，俾利CCUS專案獲得當地居民支持。
2.將社會溝通工作與整個CCUS專案週期與管理結合。
3.建立單一窗口，對全國及在地居民進行社會溝通、巡迴演講、科普、教育活動。
4.執行CCUS專案的營運商，必須在專案團隊中設立並僱用專職的社會溝通團隊。
5.必須在專案內編列預算，制定社會溝通工作項目與行動方案，將工作項目整合進入專案執行週期。
6.應將利害關係人管理、投資人管理、公眾宣傳、教育、溝通、遵循法規、申請許可、知識分享、系統監測等社會溝通職能及負責人員，納入CCUS專案團隊之中。
7.專職團隊應系統化分類利害關係人，廣泛接觸，深度走訪，方能了解潛在衝擊或影響，規劃具體對策。
8.CCUS專案中，技術人員與社會溝通非技術人員，必須充分交流協作並相互支援。
綜觀CCUS國際個案經驗已知，從個體經濟學出發設計所謂的「誘因機制」，不必然能讓利害關係人願意「主動溝通」或改變立場。相反的，主政單位、開發商與專案團隊應該從爭取支持化解抗爭的思維，主動積極公開在CCUS專案的每個容易受到社會高度關注的里程碑（例如，公布專案地點、地震勘測、鑽探和岩心取樣、申請注入許可、公布注入許可審查結果、開始動工、開始營運、注入結束、封井、監測）的數個月到數週之前，接觸利害關係人準備好社會溝通的工作。盡力在專案期程數年甚至十數年的時間裡，維繫互信關係持續溝通。
我國在短中期內仍是高度依賴化石燃料的能源結構，CCUS發展與應用是從減碳到碳中和至為關鍵的一環。而在整體邁向2050淨零排放的路徑上，不論哪一項關鍵戰略或政策措施，良善的社會溝通與對話機制都將有助於實現未來願景。本文（注4）希望能藉由研析國內外CCUS社會溝通個案萃取相關經驗，提出我國推動CCUS社會溝通實務上可操作的建議，同時也期待能夠對其他需要進行社會溝通的政策措施帶來參考價值。
（作者為台灣經濟研究院副研究員）
■ 注釋
1.以下為行文之便，將會交互使用CCUS（碳捕捉利用及封存）和CCS（碳捕捉及封存）兩個名詞。
2.GLOBAL STATUS OF CCS 2023.
3.本段內容係參考並摘要自：李宜軒、林冠廷、林若蓁(2019)，“CCS技術於台灣社會之溝通案例分析”，台灣經濟研究月刊，第42卷第4期，台灣經濟研究院，頁61~71。
4.本文整理自國科會「國際淨零科技發展及配套研析與國合計畫」部分研究產出。
■ 參考文獻
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9.NATIONAL ENERGY TECHNOLOGY LABORATORY (2017), BEST PRACTICES: Public Outreach and Education for Geologic Storage Projects.
10.Illinois Industrial Carbon Capture and Storage (IL-CCS) Fact Sheet: Carbon Dioxide Capture and Storage Project, https://sequestration. mit.edu/tools/projects/illinois_industrial_ccs.html
《台經月刊第47卷第5期》目錄
碳捕捉利用及封存、淨零排放、社會溝通、CCUS技術、利害關係人、環境政策、鄰避效應、減碳策略、民眾接受度、台灣能源政策
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