【國際政經瞭望】產業用地發展之政策趨勢與變革
(2024/05/10) 《台經月刊第47卷第5期》
鄭安廷、蔡沛庭 (2024/05/10) 《台經月刊第47卷第5期》目錄
近年我國制度與組織調整等內部因素，以及中美貿易戰、新冠肺炎疫情等國際情勢變化皆牽動台灣整體產業發展與用地規劃。此外，產業部門作為我國主要碳排放來源之一，如何透過產業用地規劃配合國際趨勢與國家政策方向，亦成為當今重要議題。本文以產業用地政策之演進、政府組織與管理模式的轉變及國際市場變遷等三面向為主軸，輔以發展型國家與跨部門治理理論，探討我國產業用地發展之政策趨勢與變革。
台灣長期以來以製造業出口為重要的發展動能，早期為達到快速工業化採取發展型國家策略，以經濟計畫為導向設置產業用地，並透過政策引導與市場干預取得良好的經濟成果。尤其自1980年代起，台灣的電子資訊產業在政府大力扶植下帶來高產值，於國際供應鏈中占有一席之地。然而，在社會民主化轉型與環保意識興起等大環境因素影響下，產業用地的開發逐漸趨緩，總量維持約5.8萬公頃（注1），顯示過去以經濟計畫帶領土地的開發模式可能已不合時宜。因此，2016年《國土計畫法》公告後，產業用地之規劃開始進行策略與制度性的調整；又隨著2023年中央產業部門組織改造完成，當前產業用地政策不僅面臨空間制度的轉換，亦面臨跨部門政府之間的合作協調，以及組織內部系統的調整與建構。
除制度與組織調整等內部因素，近年國際情勢的變化亦牽動台灣的整體產業發展與用地規劃。2018年起的中美貿易戰與2019年年底爆發的新冠肺炎疫情造成全球供應鏈的重新布局；隨著全球暖化日益加劇，2021年世界各國簽署「格拉斯哥氣候協議」(Glasgow Climate Pact)，宣示於2050年達成「淨零排放」目標。產業部門作為我國主要碳排放來源之一，如何透過產業用地規劃配合國際趨勢與國家政策方向，已成為當今重要議題。
有鑑於國內制度、部門與國際情勢的變動皆對台灣產業用地政策造成不容忽視的影響，本文（注2）將以產業用地政策之演進、政府組織與管理模式的轉變，以及國際市場變遷等三面向為主軸，並輔以發展型國家與跨部門治理理論，探討我國產業用地發展之政策趨勢與變革。
我國的產業用地發展從過去由上而下、經濟優先的情境，轉變為須在國土計畫平台與各部門水平溝通，並賦權予地方政府更大程度的由在地利益關係人主導產業用地發展。
產業用地政策演進
台灣的產業用地政策自二戰結束起依循發展型國家策略，該類策略之特色在於國家強力介入市場，設置專責機構引導經濟發展；採取靈活的產業政策，以相關措施扶植策略產業，並以特區形式引導空間規劃（王世杰，2004）。此背景下，台灣的產業用地供給可分為「工業區開發系統」及「土地使用計畫系統」，前者起因於發展型國家策略需求，由中央政府主導開發，主要係依原《獎勵投資條例》、原《促進產業升級條例》及《產業創新條例》所編定之工業區。後者則包含都市計畫工業區及非都市計畫區丁種建築用地，以內政部及地方政府為主管機關，其中都市計畫工業區為土地使用計畫先行於產業發展的劃設模式；丁種建築用地則根據土地利用現況進行編定，兩者在開發管理上較為被動且缺乏計畫引導，故整體發展方向較為模糊。
台灣在早期以促進出口為目標的政策導向下，產業用地偏向配合經濟計畫而規劃，而非受土地使用計畫指導，換言之，其先由中央政府進行策略產業、發展區位的選擇與園區規劃後，才依相關規範研擬土地使用計畫與使用分區劃設，造成經濟計畫帶領土地使用的現象，土地使用計畫僅為被動配合的角色。然而，由於經濟計畫與空間計畫的脫鉤，導致產業用地難以與周邊土地使用進行調和，無法回應地方的整體發展需求。
自1980年起，隨著社會民主化及環保意識的興起，經濟部報編工業區增加的數量明顯下滑，2000~2018年間更無報編工業區的新開發，顯示工業區開發系統的運作效果已不如以往(Cheng, 2018)。其關鍵可能在於台灣產業園區的發展、產業用地供給系統與土地使用計畫間長期缺乏制度性的連結（鄭安廷，2021）。此亦導致產業園區與周邊社區、環境之間的跨部門利益衝突，顯示過去的開發模式已不合時宜。
此制度性的缺口及經濟、空間計畫脫鉤的現狀直到《國土計畫法》通過後方出現轉機。《國土計畫法》於2016年公告實施，預計於2025年完成國土功能分區劃設後取代《區域計畫法》。有別於過去以經濟計畫帶領土地使用計畫的模式，國土計畫體系中導入「成長管理」的概念，設定用地總量與目標年期，以維持各類型土地的使用秩序，避免蛙躍式發展及不當轉用（邱金榮，2016）。鑒此，經濟部推估在2012年以前開發的產業用地完全利用之前提下，至2036年新增產業用地需求為3,311公頃，並將此納入2018年公告的全國國土計畫。此外，依照國土功能四大分區架構，產業用地將被劃入「城鄉發展地區」，並考慮開發期程，近五年內有產業需求者將劃入城鄉發展地區第二類之三，五年以上有產業需求者則先維持既有分區，並透過地方國土計畫劃定為未來發展地區，以此建構產業用地的開發秩序。
在國土計畫的推動下，產業園區的開發已不同於早期的發展型國家模式，不再由單一部門主導，需與各部門主管機關協調並取得共識後，方能劃入國土功能分區，執行後續的規劃、開發。國土計畫不僅在經濟與空間計畫之間建立起制度性的連結，亦作為一個溝通平台，協調各部門利益，期望消弭經濟發展與環境、社會面向之間的衝突（圖1）。相比於同為民主化的發展型國家―韓國，該國仍採取由上而下的空間指導模式，由政府選定產業用地設置區位，卻因園區開發、招商進度不如預期且長時間閒置，被認定效果不佳，計畫不斷面臨修正，較難維持長期且穩定的發展(Kim, 2015; Cheng 2022)。
圖1 台灣與韓國空間計畫模式比較
資料來源：Cheng (2022)。
總體而言，產業用地政策從過去由單一經濟部門主導逐漸轉為由經濟與土地等各部門共同協商的新模式。除了空間計畫的結構性變革外，產業用地發展同時面臨到政府組織改造帶來的治理層面影響，以及中美貿易戰、新冠疫情與淨零碳排趨勢導致的國際市場變化。鑒此，全國國土計畫所訂定的新增產業用地上限3,311公頃未來可能面臨總量不足與區域流用等需求，政策上該如何因應亦為現階段產業用地發展的新挑戰。
政府組織與治理模式
台灣過去在發展型國家策略下，從政策研擬到執行多採用中央集權、由上而下的垂直治理(Wong, 2015)。儘管當時許多社會運動呼籲政府正視地方價值，但公民參與的管道仍少之又少。直到1990年代，社會邁向民主化轉型及政黨競爭興起後，公民更容易參與國家政策制定、監督及對話，而政府的角色從過去的主導者轉為從旁協助的指導者。就產業用地政策而言，中央政府已從過去的主導策略產業與土地規劃，轉為順應市場及地方發展需求；園區開發亦由地方政府為主，中央政府則提供相關協助措施。
除政府角色的轉變外，隨著新興議題的產生與其複雜性提升，政府的跨部門協調(Cross-departmental coordination)也逐漸受到重視。跨部門協調旨在提高行政效率與品質，以多種專業的角度共同解決問題，當不同部門政府進行跨域合作時，將有助於提升政策的全面性(Peters, 2006)。以產業用地政策為例，當今的產業園區無論在選址、土地取得或規劃開發等各階段，不僅要考量對地方、國家經濟發展的影響，亦須評估其對生態環境的衝擊及社會接受度。此過程中將牽涉到多個部門及利害關係人，而國土計畫即是用以整合資源、提供溝通機會的平台。
配合近年的空間計畫變革，中央產業部門迅速調整施政策略與社會溝通方式。2019年經濟部公布「產業用地政策白皮書」表明其政策立場，並提出產業用地發展原則與政策方向。其主張地方政府應擬訂地方產業用地計畫，並納入地方國土計畫中，作為未來產業園區開發之依據，顯現中央與地方政府間的垂直互動合作關係。另一方面，為確保產業用地安全，經濟部門與土地部門建構「產業用地儲備機制」，以確保用地穩定供給並即時回應市場需求，顯現部門間的水平互動合作關係。這份政策文件不僅獲得產業界、公民團體與國土機關之認同，更引起各部門的注意，使其紛紛研擬各自的政策白皮書，以利於國土計畫平台主張其政策立場，使產業主管機關不得不面臨與其他部門協調競合之挑戰。換言之，我國的產業用地發展從過去由上而下、經濟優先的情境，轉變為須在國土計畫平台與各部門水平溝通，並且賦權予地方政府，更大程度的由在地的利益關係人主導產業用地發展。
另一方面，我國中央產業部門已於2023年6月《經濟部組織法》修正通過後完成組織改造，工業局改制為產業發展署，使其從過去負責執行業務的「局」，轉為兼具政策規劃與業務執行角色的「署」（圖2）。其中，原工業局負責之產業輔導、中辦的工廠輔導及產業政策規劃等業務移入產業發展署；原工業區組及其所掌之工業區、科技產業園區管理等業務，則移入由加工出口區管理處改制的產業園區管理局。部門改造後，無論組織系統轉變或業務職掌調整皆尚需時間調適，另由於科技產業園區與編定工業區過去之管理單位及模式略有不同，如何整合此兩類工業區之管理系統亦成為組織改制後將面臨的挑戰。
圖2 經濟部組織改造示意圖
資料來源：經濟部(2023)、本研究繪製。
因應國際情勢，近年政府陸續提出相關政策與措施回應產業發展需求。包含：2021年行政院核定「六大核心戰略產業推動方案」；以及配合近年台商回流進駐設廠用地需求開發產業園區，透過土地只租不售以降低廠商資金壓力。
國際市場變動與發展趨勢
近年國際情勢發生劇烈動盪，自2018年起美國對中國的進口商品加徵關稅並限制投資，開啟美中貿易戰，此舉導致美國對中國貨物進口比例大幅下降，相關企業選擇轉向其他國家進口，形成轉單效應，台灣、印度、東南亞等亞洲地區皆因此受惠。另受到中國勞工成本上漲、限汙令與對台商優惠縮減等影響，中國生產市場的優勢不如以往，引發台商回流潮，導致國際市場區位產生變化，也影響我國產業用地的供給與需求。
2019年年末新冠疫情的爆發，於中國製造業的廠商面臨封城、運輸中斷等生產風險，許多台商與外商紛紛選擇撤資（王健全，2020）。台灣在具有完整的產業聚落及供應鏈支援度等條件下，陸續吸引外資進駐，根據統計（經濟部，2024），2023年外商投資台灣超過112.5億美元，僅次於2022年及2018年，且2016~2023年外商年平均投資約103億美元，遠高於2008~2015年的53.6億美元，可見外商對台投資持續成長。另一方面，中國作為零組件等中間產品的重要生產國，疫情期間生產運送延遲，造成全球供應鏈中斷，進一步使高階製造業與資通訊產業的產能銳減。有鑑於此，台灣勢必得取得其他生產區位的中間財供應，以完整產業供應鏈。此外，新冠疫情除影響消費者行為，也使生產行為發生改變，如工廠透過自動化、物聯網實現遠距監控與運轉維持，可見未來產業園區的規劃融入數位科技、邁向智慧升級亦為當今一大發展趨勢。
隨著氣候變遷日益加劇，各國陸續簽署相關公約，期望透過減少二氧化碳排放以減緩全球暖化速度，並於2021年簽訂「格拉斯哥氣候協議」，宣示於2050年達到淨零碳排之目標。為有效降低碳排放，各國與相關組織陸續提出因應措施，如氣候組織(The Climate Group)及碳揭露計畫(Carbon Disclosure Project)提出「RE100」倡議，意旨「100%再生能源」，參與企業須承諾於2050年前達到完全使用再生能源的目標，藉由獲取認證提高其市場競爭力，目前全球已有超過400家企業加入，其中不乏與台灣合作關係密切的國際大廠。此外，歐盟與美國相繼提出碳關稅政策，分別為碳邊境調整機制(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)及《清潔競爭法案》(Clean Competition Act, CCA)草案，進口商需透過購買憑證、繳納稅金等方式支付排碳成本。台灣與歐盟、美國存在密切的貿易關係，主要出口商品包含電機設備、積體電路、機械用具、零組件等，碳稅政策的施行勢必對我國產業發展造成影響。
因應國際情勢，近年政府陸續提出相關政策與措施回應產業發展需求。2021年行政院核定「六大核心戰略產業推動方案」，以資訊及數位、資安卓越、台灣精準健康、綠電及再生能源、國防及戰略、民生及戰備等六大產業為發展方向，期望在後疫情時代下掌握全球供應鏈重組先機，並為能源轉型趨勢部署。另為配合近年台商回流進駐設廠用地需求，經濟部陸續於中埔、水上、新市及北高雄開發產業園區，透過土地只租不售以降低廠商資金壓力並避免土地價格波動，同時增加產業用地循環利用。在淨零碳排目標的實踐上，目前雖有相關獎勵與補助措施加速產業園區升級，但尚未具備整體性的用地政策引導產業空間邁向淨零，因此產業主管機關不僅面臨前述與其他部門之間的競合，更須進一步完善產業用地如何因應淨零碳排趨勢的相關策略。
結論
台灣的產業用地政策隨著1990年代社會民主化與環保意識興起而產生思維上的轉變，使產業園區之周遭環境及地方發展需求逐漸受到重視；2016年《國土計畫法》的實施則進一步改變過去在發展型國家策略下以經濟計畫帶領土地使用的開發模式，轉由空間計畫擔任跨部門需求之整合平台，透過成長管理與總量管制維持發展秩序。產業部門作為空間需求者之一，在用地政策上須與地方政府及其他部門進行垂直合作和水平競合，並將利益關係人之權利納入考量，以完善國土的整體規劃及產業布局。隨著規劃權力逐漸下放，中央產業部門的角色則從過去決定產業用地開發的主導者逐漸轉為協助者，順應市場變化與需求，並有彈性的調整用地政策、輔助產業發展。
除國內制度與治理模式的轉變，我國產業用地政策的變革亦深受國際情勢等外部條件所影響。中美貿易衝突引發在中國發展台商的出走潮，新冠疫情的爆發則導致全球產業鏈重組，不少國際企業選擇移轉其生產區位，並以公共衛生水準、既有產業聚落、制度健全性為考量，故協助既有產業園區更新升級並活化閒置產業用地將有助於提升投資者對台灣產業發展環境的好感。加上國際間對於淨零碳排共識的達成，無論是升級生產設備、環境汙染監測，或轉型為立體化園區，皆有助於改善產品製程、提高能源使用效率，進而呼應國際趨勢並提升產業競爭力。因此，如何藉由產業用地政策的調整回應企業對園區之需求，並因應淨零碳排目標，將成為當今政策的重要思考方向。另一方面，有鑑於市場的不確定性可能衝擊我國的產業用地供給，面對台商回流的趨勢與外商進駐的可能性，全國國土計畫所設定的新增產業用地總量3,311公頃是否充足，以及區域分配機制有可能進一步重新考量，以落實國土計畫的成長管理概念與產業用地的儲備，一則維持穩定供給，確保其能夠及時且彈性回應市場需求；二則配合空間計畫，維護國土利用秩序，以達到永續發展的目標。
（作者為政治大學地政學系副教授、碩士生）
■ 注釋
1.國家發展委員會(2022)，都市及區域發展統計彙編。計算基礎：產業園區31,974＋加工出口區530＋科學園區4,471＋環保暨農業生技園區429＋都市計畫工業區20,946＝58,350（公頃）。
2.本研究受國科會專題研究計畫MOST 109-2410-H-004-196-經費支持。
■參考文獻
1.王世杰(2004)，「後威權時期台灣國家社會關係―國家能力與社會自主性」，政治大學東亞研究所博士論文。
2.王健全(2020)，“新冠肺炎／美中貿易戰後台灣的經濟希望工程”，經濟前瞻，第189期，頁9~17。
3.邱金榮(2016)，“我國產業用地成長管理機制之探討”，台灣經濟研究月刊，第39卷第3期，台灣經濟研究院，頁100~106。
4.經濟部，“經濟部組織調整於9月26日生效，傳承、創新、持續領航經濟發展”，經濟部官方網站，2023年9月，https://reurl.cc/N4e32n。
5.經濟部，“台灣優勢未減 2023外商投資台灣好成績”，經濟部官方網站，2024年1月，https://reurl.cc/A4Z6ZQ。
6.鄭安廷(2021)，“從亞洲四小龍到後疫情時代的產業用地政策挑戰：以編定工業區系統為例”，公共事務評論，第19卷第2期，頁57~72。
7.Cheng, A. T. (2018), "The Development of Industrial Land in Taiwan", Paper presented at the 50th Anniversary of the International Center for Land Policy Studies and Training, Taiwan.
8.Cheng, A. T. (2022), "Reinventing the industrial land use policy in democratized development states-A comparison of Taiwan and South Korea", Land Use Policy, Vol.112.
9.Kim, J. I. (2015), "Lessons for South Asia from the Industrial Cluster Development Experience of the Republic of Korea", ADB South Asia Working Paper Series, No.37.
10.Peters, B. G. (2006), "Concepts and theories of horizontal policy management", Handbook of Public Policy, Vol.1, No.1, pp.115~138.
11.Wong, J. (2015), "The political logic of public policymaking in democratizing Taiwan", Confucian culture and democracy, J. F. Hsieh ed., London: World Scientific Publishing, pp.57~83.
《台經月刊第47卷第5期》目錄
產業用地、政策趨勢、國土計畫、經濟發展、國際市場變遷、碳排放減量、台商回流、產業園區、跨部門治理、環保意識提升
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