台經月刊

【國際政經瞭望】促進生物多樣性政策推動之洩漏風險與因應對策

(2024/10/14)    《台經月刊第47卷第10期》

蘇向豪（2023/10/14） 《台經月刊第47卷第10期》目錄

 

與溫室氣體管理雷同，生物多樣性管理的領域中，亦容易因不同地區對生物多樣性威脅的脆弱程度不同，使得洩漏效應的負面影響加劇。本文針對法律限制、市場機制及農業集約化等不同的生物多樣性保護措施情境，探討可能造成的洩漏風險，並提出幾種在全球尺度上，各國政府、產業可制定的處理措施，包含PES、永續認證、TDRs等，預期可相對降低生物多樣性保護措施帶來的洩漏問題。

 

在當今高度全球化的世界中，各國經濟和生態系統緊密相連，一個地區的環境政策可能對其他地區產生深遠影響，特別是在資源利用和土地使用方面（Fischer等，2023）。而生物多樣性的管理如同其他全球性的環境管理措施一般，當一個地區（如歐盟）實施嚴格的環境保護措施時，可能導致特定資源的供應減少，而減少的供應則容易轉移到其他地區進行生產，以滿足全球需求；這一現象稱之為洩漏(Leakage)。盟歐為避免溫室氣體管制洩漏的情況制定了碳邊境調整機制(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)，試圖透過律法，避免溫室氣體排放從嚴格的保護區域，轉移到管制較少或環境治理能力較弱的地區。而與溫室氣體管理雷同，生物多樣性管理的領域中，亦容易因不同地區對生物多樣性威脅的脆弱程度不同，使得洩漏效應的負面影響加劇（Lim等，2016）。故本文將針對法律限制、市場機制及農業集約化等不同的生物多樣性保護措施情境，探討可能造成的洩漏風險，並提出幾種在全球尺度上，各國政府、產業可制定的處理措施，預期可相對降低生物多樣性保護措施帶來的洩漏問題。

 

常見的生物多樣性保護措施有三類：法律限制─建立保護區，透過限制人類活動來保護特定地區的生態系統和生物多樣性；市場機制─生態服務給付計畫與認證計畫；農業集約化─提高農業生產力藉以減少對新農地需求。

 

生物多樣性保護措施類型與對應洩漏風險

面對因全球人口成長和生活水準提高所帶來的生物多樣性威脅時，常見的保護措施有三種類型（Pascual與Perrings，2007）：(1)法律限制―建立保護區(Establishing Protected Areas, PAs)，透過限制人類活動來保護特定地區的生態系統和生物多樣性，包括對伐木和其他資源採集的配額管制；這些措施旨在直接減少對自然棲息地的破壞和資源的過度開發；(2)市場機制―生態服務給付(Payment for Ecosystem Services, PES)計畫與認證計畫，前者為透過經濟補償來鼓勵土地所有者保護生態系統服務，後者如：森林管理委員會(Forest Stewardship Council, FSC)認證，以透過市場激勵機制鼓勵可持續的資源管理實踐；(3)農業集約化―提高農業生產力藉以減少對新農地需求。透過改良作物品種和提高單位面積產量，理論上可以在現有農地上生產更多糧食，從而減少對森林和其他自然棲息地的壓力。此三種保護措施在現代社會環境中，會產生衍生的潛在問題，以下將逐一探討各類型生物多樣性保護措施推動後，其生物多樣性洩漏情境。

（一）法律限制類型的生物多樣性洩漏情形

歐盟生物多樣性戰略2030 (EU Biodiversity Strategy for 2030, EUBDS)是以法律限制層級管理，以期達到加強森林保護來恢復生物多樣性之目標。Richard Fischer的研究團隊(2023)以EUDBS為分析標的，探討EUDBS是否導致木材生產從歐盟國家轉移至非歐盟國家中，造成非歐盟國家因額外的木材生產，而產生生物多樣性的下降。

而為了量化EUDBS是否發生生物多樣性洩漏，Richard Fischer基於經濟合作暨發展組織(Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD)建立的壓力―狀態―反應(Pressure-State-Response, PSR)框架，設計了一組可全面評估生物多樣性脆弱性的指標。指標項目包含：(1)環境治理指標（如：環境治理質量、森林認證覆蓋率）；(2)生態系統狀態指標（如：森林覆蓋率、生物量）；(3)生物多樣性指標（如：瀕危清單指數[Red List Index]、物種棲息地指數[Species Habitat Index]）；(4)土地利用變化指標（如：森林景觀完整性、土地退化比例）；(5)氣候變化脆弱性指標（如：生物氣候生態系統恢復力指數[Bioclimatic Ecosystem Resilience Index]）等五大類型。再以木材生產轉移作為主要觀測項目，透過模型預測歐盟地區在溫和的EUBDS政策實施下重要指標的變化。

在模擬的溫和EUBDS政策下，2050年歐盟地區原木產量將減少6,500萬立方公尺，而當中預估會有4,060萬立方公尺潛在的木材生產，預期將轉移至非歐盟國家。而這些非歐盟國家受到EUBDS的影響，多數的指標表現皆低於歐盟國家（表1）；包含較低的環境治理質量(0.26)、較低的森林認證覆蓋率(60.24%)、較低的保護區覆蓋率(17.53%)、更低的棲息地質量（物種棲息地指數-0.93）、更嚴重的土地退化(20.83%)、更緩慢的生物氣候生態系統恢復力指數(-10%)；其中雖然非歐盟國家擁有更高比例的森林景觀完整性(13.65%)，這一看似積極的指標實際未來可能成為資源開發的目標，特別是在木材需求增加的情況下。

 

 

表1   法律限制類型生物多樣性保護措施之生物多樣性指標變化
 

評估 指標	(1)環境治理指標		(2)生態系統狀態指標	(3)生物多樣性指標		(4)土地利用變化指標		(5)氣候變化脆弱性指標
	環境治理 質量	森林認證 覆蓋率	保護區 覆蓋率	瀕危清單 指數	物種棲息地 指數	森林景觀 完整性	土地退化	生物氣候 生態系統 恢復力指數
歐盟 國家	1.02 (±0.53)	65.46% (±24.83%)	27.22% (±9.79%)	0.93 (±0.03)	-0.23 (±0.28)	0.24% (±0.51%)	9.88% (±12.10%)	-16% (±0.17%)
非歐盟 國家	0.26 (±0.94)	60.24% (±39.03%)	17.53% (±8.89%)	0.86 (±0.09)	-0.93 (±1.10)	13.65% (±16.22%)	20.83% (± 15.39%)	-10% (±0.23%)

資料來源：Felix K. S. Lim等(2023)、本研究整理。

 

在上述的指標結果中，環境治理能力的差距是生物多樣性洩漏風險的一個關鍵因素。非歐盟國家普遍缺乏有效管理資源開發、土地利用變化的能力，進而加劇土地退化問題。如果木材生產活動轉移到這些地區，可能會進一步加劇土地退化和生態系統破壞。值得注意的是，雖然生物氣候生態系統恢復力指數的變化，在兩組國家之間均呈現負增長(-0.10% vs -0.16%)；這表示全球生態系統對氣候變化的恢復力正在下降。在資源開發壓力增加的情況下，這種趨勢可能會加速，特別是在環境治理能力較弱的地區。

（二）市場機制類型的生物多樣性洩漏情形

市場機制類型的管制是指以資源採伐禁令或採伐配額等方式，影響資源市場供應鏈的生物多樣性保護措施；此類保護措施限制了供應量，可能打亂原本市場供需平衡（Goolsbee等，2016）。Lim (2016)等學者更進一步以經濟供需模型解釋在相關生物多樣性保護措施下，市場可能的負面反饋。

圖1 (A)中呈現，市場最初在O點處於均衡狀態，當某地區政府為生物多樣性或其他環境目標實施木材採伐配額後，因資源交易數量限制，生產數量需下修為q1，而預期因應供應量減少，價格將提高到p1以滿足需求曲線；此時，企業就產生透過非法市場來應對這種不平衡的操作空間。若假設非法供應，相對於受政府監管的供應沒有額外成本，企業則可能透過非法市場擴大供應，如圖1 (A)中的B點，若監管市場的木材價格提高到p1時，企業將有意願生產至q1'的供應量(q1'＞q0)，以滿足供給曲線的假設。

 

 

 

 

 

 

 

 

圖1   市場機制類型生物多樣性保護措施中因產量變化導致生物多樣性洩漏之預估模型

 

注：O點為原市場均衡狀態；A點為配合（合法）市場均衡狀態；B點為原市場下，價格提高後預期市場均衡狀態；C點為非法市場均衡狀態。

資料來源：本研究繪製(2024)。

 

再從圖1 (B)中推論，合法企業供應q1的木材量予監管市場（A點），非法企業供應q1'~q1的木材量予非法市場（C點），雖預期供給量與價格的變化，於現實經濟市場中將因其他外部影響產生變化，但無法避免的是整體供體量將呈現增加(q1'＞q0)的趨勢。此模型推估結果，呈現森林／保護區的覆蓋率預期將受到影響，進而導致整體生物多樣性的下降。

在現實市場中，實施生物多樣性保護之伐材區，其成本常高於未受保護伐材區，在無法完全規範市場生產方式的現實狀態下，意味著合法企業（高成本／低效率／高價格）的供應商可以與非法企業（低成本／高效率／低價格）的供應商共存。而與自由市場中從效率與價格作為選擇企業的標準相比，監管市場中因伐材配額政策下，供應權的分配係由監管機構決定，雖保證了合法企業的供應權，但低效且高價的經營模式，最終將無法滿足市場需求，導致資源供給不足的部分產生外溢；現實市場中，將再視監管市場規模與其他外部情形，產生供應重組的變化機會（圖1 [B]）。另外在法治治理不彰的地區，甚至有機會發生非法企業供應部分資源至監管市場，或監管機構指定非法企業作為供應商，藉以獲取當中高額利潤。故如何下降監管市場中綠色企業的成本，以及提高紅色企業進入監管市場的成本，即是制定生物多樣性保護長期政策，以及防治洩漏的重要議題方向。

（三）農業集約化類型的生物多樣性洩漏情形

除了以法律限制或市場機制制訂生物多樣性保護措施外，亦可以透過農業集約化與開發新作物品種來提高單位面積產量，以減輕森林土地轉換為農地的壓力。雖然這些措施的直接影響可能是增加產量並減少對土地的需求，但Lim等(2016)之研究中亦提及，此措施也可能出現生物多樣性洩漏的風險。

在集約化生產的模型假設中，可預期農業集約化將提高生產效率，並降低資源成本；同時，因集約化的生產使得產量提升／資源成本下降，供應商將更有意願在定價上給予空間（p0~p2，圖2）。惟初始價格(p0)向下移動後，市場的供給曲線即有機會向右移動，與需求曲線產生新的均衡（A點），導致整體資源交易量增加（q2＞q0，Villoria等，2015）。新增的需求需要新的土地進行生產，在部分推動生物多樣性保護區的地區，則易影響保護區覆蓋率的目標。雖然供需平衡轉變的程度取決於產品的價格彈性需求，但此情形在需求隨價格變動影響明顯的產品（部分農糧作物）上，效果尤為顯著。

 

 

 

 

 

 

圖2   農業集約化類型生物多樣性保護措施中因產量變化導致生物多樣性洩漏之預估模型

 

注：O點為原生產模式均衡狀態；A點為集約化生產模式均衡狀態。

資料來源：Lim等(2016)、本研究繪製。

 

另外，新品種或替代作物的發展所發生的土地利用變化（森林轉換為農地），亦會發生相似於農業集約化所造成生物多樣性洩漏。以油料作物（油棕櫚取代油菜花）作為模型假設―假設兩種作物的市場相同（完全替代）、兩種作物在供需曲線的初始均衡也應相同（O點，圖3 [A]）。同時假設，若提高油棕櫚的產量(qA，qA＞q0)，將同步按比例降低其對應的價格(pA，pA＜p0)，以達到需求曲線的平衡（A點，圖3 [B]）。此時因兩種作物完全替代，消費者將可能會更青睞價格更低的油棕櫚，使得油棕櫚的交易量提升，進而影響了油菜籽的交易量。在需求市場不變的情況下，油菜籽的可交易產品過剩（灰底），導致其被迫下降產量從q0至qB（圖3 [B]）。此時即有可能發生：(1)為增加油棕櫚的種植，增加保護區森林的砍伐；(2)荒廢的油菜花（籽）恢復為森林樣態；(3)油棕櫚的生產移轉到荒廢的油菜花（籽）農地。然而前兩者的情境，因油棕櫚的耕作面積提升對原始林伐採使得土地利用產生，即使油菜花（籽）農地有機會恢復為森林樣態，但考量兩者栽種緯度上的原始林相差異（熱帶林vs溫帶林），仍有可能造成全球尺度下原始森林的淨損失；這個狀況亦容易出現在其他發生新品種或作物替代的情境中（Carrasco等，2014）。

 

 

圖3   生物多樣性保護措施（農業集約化類型）中因作物替代導致生物多樣性洩漏之預估模型

 

注：O點為原市場均衡狀態；A點油棕櫚增加產量後的市場均衡狀態。

資料來源：Lim等(2016)、本研究繪製。

 

故農業集約化並不會減少森林砍伐的誘因，農業面積可能隨著集約化而增加（Rudel等，2009）。對土地利用變化的預測也呈現隨著農作物產量的提高，可能加速森林消失（Villoria等，2014）。為了使農業集約化有效減少土地利用變化，需要一個積極的保護土地利用框架，尤其設置保護區並有效的治理至關重要（Phalan等，2016）。

 

市場的干預措施可能有利於不受監管的市場，進而影響受監管的市場；為防止這些不利因素影響環境保護的政策目標，發展PES、永續認證及TDRs等方式，建構以激勵受監管的市場供應商為主的政策模式。

 

具有國際跨國認可的市場中介保護措施可能成為解方

以市場為基礎的保護政策，透過市場來影響生物多樣性產生正面影響，此法比保護政策降低環境產生負面影響的做法來得更有誘因，故愈來愈被資源監管者視為管理資源、同時促進保護的有效的手段(Chobotová, 2013)。

市場的干預措施可能有利於不受監管的市場（未經認證的資源價格較低，圖1 [B]之C點），進而影響受監管的市場（經過認證的資源價格較高，圖1 [B]之A點）；為防止這些不利因素影響環境保護的政策目標，發展生態系統服務認證和付費計畫(Certification and Payment for Ecosystem Services [PES] schemes)、永續認證、以及可轉讓開發權(Transferable Development Rights, TDRs)等方式，建構以激勵受監管的市場供應商為主的政策模式，相關機制說明整理如表2。


 

 

表2   建國際現行已推動之生物多樣性保護措施
 

內容	PES	永續認證	TDRs
範疇	全球	全球	國家／地區
機制 說明	自願性交易機制，目的為透過資金或其他有價形式補償提供生態系統服務的土地管理者	第三方認證系統，確保產品符合特定的環境和社會標準	允許土地開發權在不同地塊間轉讓，透過開發於特定區域，維持／保護其他區域生態樣貌
機制 主要 特點	1.此為自願性交易機制，基於「提供者獲得」原則，由受益者支付環境費用，提供者維持與分享環境生態 2.專案需要明確定義的環境邊界與服務措施 3.強調條件性―只有在確保服務提供後，才以金錢或其他有價形式進行補償	1.基於市場的自願性機制 2.透過產品差異化和品牌價值提供經濟激勵 3.涵蓋整個供應鏈，從生產到消費 4.結合了環境保護、社會責任和經濟可行性 5.通常包括可追溯性系統	1.此機制結合了市場機制和土地使用規劃，允許土地開發權在不同地塊間轉讓 2.開發權可以是單一區域系統或雙區域系統
機制 實施 步驟	1.識別和定義目標生態系統服務 2.評估生態系統服務的經濟價值 3.識別潛在的買家（受益者）和賣家（提供者） 4.建立交易機制和合約框架 5.實施監測和評估系統 6.根據服務提供情況進行支付	1.制定認證標準和指標 2.建立獨立的認證機構和審核系統 3.對生產者進行培訓和能力建設 4.進行初步評估和審核 5.頒發認證並允許使用認證標誌 6.定期進行監督審核和重新認證 7.推廣認證產品，提高消費者認知	1.確定發送區（需要保護的區域）和接收區（允許開發的區域） 2.制定開發權分配和轉讓規則 3.初始分配開發許可 4.建立交易平台或市場 5.實施監管和執法機制 6.定期評估和調整系統
機制 實施 挑戰	1.需要科學證據來證明土地使用與環境服務之間的聯繫 2.準確評估生態系統服務的價值 3.確立明確的產權制度 4.確保長期資金來源 5.跨境生態系統服務具有高度的複雜性 6.需建立如CBAM的機制，以防止跨境洩漏問題	1.確保認證標準的嚴格性和可操作性 2.平衡小規模生產者和大型企業的需求和能力 3.維持認證系統的公信力和獨立性 4.處理認證成本問題，特別是對小規模生產者 5.確保認證帶來的市場溢價足以激勵參與 6.防止「漂綠」和欺詐行為 7.在全球範圍內保持標準的一致性，同時適應當地情況 8.提高消費者對認證的認知和願意支付更高價格	1.初始許可分配可能引發分配問題和爭議，其中涉及高額行政和法律成本，且常面臨處理潛在的土地使用衝突和社區反對 2.需要平衡保護特定獨特棲息地和大片連續棲息地的需求 3.確保開發權市場的流動性和價格穩定性，確保長期的生態效益和經濟可行性 4.國家範疇中，需協調不同行政區域間的政策和規劃

資料來源：本研究整理(2024)。

 

結語

PES、永續認證、TDRs等三種全球範疇中介保護機制與措施，皆在透過經濟誘因來促進生物多樣性保護，再搭配複數政策堆疊（如：CBAM等），始有機會防範全球性的生物多樣性保護洩漏問題。而上述措施，皆依賴於準確的生態系統服務價值評估、明確的產權制度、有效的監管框架以及對當地社會經濟條件的深入理解以促進各國採行，因此必須以跨學科合作，確保它們能夠有效地平衡保護需求與經濟發展。

（作者為台灣經濟研究院副研究員）

■ 參考文獻

1.Carrasco, L. R., Larrosa, C., Milner-Gulland, E. J. and Edwards, D. P. (2014), "A double-edged sword for tropical forests", Science, Vol.346, pp.38~40.

2.Chobotová, V. (2013), "The role of market-based instruments for biodiversity conservation in Central and Eastern Europe", Ecological Economic, Vol.95, pp.41~50.

3.Lim, F. K. S., Carrasco L. R., Jolian, McHardy D. P. E. (2016), "Perverse Market Outcomes from Biodiversity Conservation Interventions", Conservation Letters, Vol.10, Issue 5, pp.506~516.

4.Fischer, R., Zhunusova, E., Günter, S., Iost, S., Schier, F., Schweinle, J., Weimar, H., Dieter, M. (2023), "Leakage of biodiversity risks under the European Union Biodiversity Strategy 2030", Conservation Biology, Vol.38, Issue 3.

5.Goolsbee, A., Levitt, S. and Syverson, C. (2016), Microeconomics, Macmillan, New York.

6.Phalan, B., Green, R. E. and Dicks, L.V. (2016), "How can higher-yield farming help to spare nature?", Science, Vol.351, pp.450~451.

7.Pascual, U., Perrings, C. (2007), "Developing incentives and economic mechanisms for in situ biodiversity conservation in agricultural landscapes", Agriculture, Ecosystems & Environment, Vol.121, Issue 3, pp.256~268.

8.Rudel, T. K., Schneider, L., Uriarte, M., et al. (2009), "Agricultural intensification and changes in cultivated areas, 1970-2005", Proceedings of the National Academy of Sciences, Vol.106. pp.20675~20680.

9.Villoria, N. B., Byerlee, D. & Stevenson, J. (2014), "The effects of agricultural technological progress on deforestation: what do we really know?", Applied Economic Perspectives and Policy, Vol.36, Issue 2, pp.211~237.


 

《台經月刊第47卷第10期》目錄

生物多樣性、洩漏風險、法律限制、市場機制、農業集約化、全球治理、PES計畫、永續認證、土地利用、環境政策

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