【專題探索】國際寵物食品廣告標示管理政策研析
(2024/10/14) 《台經月刊第47卷第10期》
劉依蓁（2023/10/14） 《台經月刊第47卷第10期》目錄
寵物食品標示宣稱大致可分為健康宣稱、特性宣稱和陳述資訊等，並有相關管理判定基準及表述方式。觀察各國普遍禁止使用如「可預防、緩解、治療疾病」等表述，因此本文將分析日本、歐盟、美國、加拿大和中國寵物食品涉及不實、誇張或易生誤解及涉及醫療效能之標示管理，法規條文對應之主管機關，從主導角色、管理方式，以及管理宣稱種類等層面分析，作為寵物食品標示宣傳廣告管理規範之參考。
為供應寵物均衡營養並提升寵物健康，保障消費者權益，寵物食品之標示宣傳廣告應提供充分且正確資訊，以避免寵物食品之標示、宣傳、廣告表述內容不實、誇張或易生誤解，而發生劣幣驅逐良幣現象，以避免產業惡性競爭並穩定市場秩序。
本文針對代表性國家，如日本、歐盟、美國、加拿大、中國等之寵物食品廣告標示用字管理政策，從主導角色、管理方式以及管理宣稱種類等層面分析，作為寵物食品標示宣傳廣告管理規範之參考（附圖）。
附圖 國際寵物食品標示宣稱管理研析內涵
資料來源：農業部，「寵物產業調查及輔導機制建構計畫」，“111年度國際之食品不實、誇張或易生誤解之認定基準管理分析”、台經院研究七所繪製分析(2022)。
觀察國際寵物食品廣告標示主管機關及法規，日本參考「動物用醫藥品之範圍相關基準」；歐盟規範飼料上市等規定；美國CVM主管動物用藥、含藥飼料、飼料添加物及飼料原料，管轄範圍亦包含寵物食品。
國際寵物食品廣告標示主管機關及法規
（一）日本
根據農林水產省網站，寵物食品與功效相關之標示主管機關，為農林水產省消費安全局之畜水產安全管理課下的藥事監測指導組，顯示其主要為獸藥單位進行管理。參考法規為「寵物食品之藥事相關標示」(ペットフード等における医薬品的な表示について)，該法規為農林水產省2013年時，為因應市面上琳瑯滿目的寵物食品廣告標示，參考「動物用醫藥品之範圍相關基準」(動物用医薬品等の範囲に関する基準)所制定，供寵物保健食品、營養補充品等有適當且正確的標記。
（二）歐盟
歐盟寵物食品之標示屬於畜禽飼料管理範疇，主管機關為歐盟執委會(European Commission, EC)與歐洲食品安全局(European Food Safety Authority, EFSA)，歐盟執委會管理的角色上為決策單位，EFSA則提供獨立的科學意見，並負責風險評估、提供技術或危機管理之建議。
REGULATION (EC) No 767/2009規範歐盟飼料上市規定，管理範疇包括寵物食品。針對寵物食品的標示宣稱，於REGULATION (EC) No 767/2009第11條、第13條規範，分別就不可誤導消費者之描述（易生誤解），以及針對產品成分與功能描述進行規範。
（三）美國
美國寵物食品由食品藥物管理局(U.S. Food and Drug Administration, FDA)下之獸醫中心(Center for Veterinary Medicine, CVM)主管，CVM主管動物用藥、含藥飼料、飼料添加物及飼料原料，管轄範圍亦包含寵物食品。
寵物食品標籤的規範標準有兩種：(1)美國《聯邦食品藥物和化妝品法案》(Federal Food, Drug, and Cosmetic Act, FFDCA)，由FDA內的獸醫中心依法授權建立，例如：確切的產品認證、淨重內容說明、製造商地址以及成分表等；(2)某些州自訂的食品標籤規定，大多是採用美國飼料管理官員協會(Association of American Feed Control Officials, AAFCO)的標準。
另外，若屬寵物特殊營養食品處方飼糧，亦即寵物飼料的名稱或是宣稱中若提及其對動物疾病的診斷、治療、緩解、治療或預防是有幫助，但在尚未通過動物藥品註冊審查的情況下將其用於飼料，除了須符合一般飼料規定外，亦應遵守Compliance Policy Guide Sec. 690.150 Labeling and Marketing of Dog and Cat Food Diets Intended to Diagnose, Cure, Mitigate, Treat, or Prevent Diseases之規定。
（四）加拿大
加拿大在寵物食品的產品標示管理上，屬一般標示管理單位「加拿大競爭局」(Competition Bureau Canada)管轄，且與獸醫動物用藥做管理劃分開來，未涵蓋在動物用藥主管機關「加拿大衛生部」(Health Canada)之管轄範疇內。若寵物食品標示有不實、誇張或易生誤解情形，即回歸到一般產品商業環境競爭規範。
加拿大動物食品範疇管理上將「寵物」(pet)與「經濟動物」(livestock)做出區分，前者寵物食品(pet food)名詞在「陸生動物產品及副產物進口輸入政策」(Terrestrial Animal Products and By-products: Import Policy Framework)當中定義為供犬貓及其他寵物物種食用之均衡食品，非屬《飼料法》(Feeds Act)適用物種管轄範圍。
（五）中國
中國寵物食品管理單位為飼料主管機關，根據《飼料和飼料添加劑管理條例》，國務院農業行政主管部門（即中華人民共和國農業農村部）負責全國飼料、飼料添加劑的監督管理工作。縣級以上地方人民政府負責飼料、飼料添加劑管理的部門（飼料管理部門），則負責所轄之行政區域飼料、飼料添加劑的監督管理工作。
主要管理法規為《宠物饲料标签规定》，該法規2018年時為加強寵物飼料管理，規範寵物飼料標籤標示內容，根據《饲料和饲料添加剂管理条例》、《宠物饲料管理办法》所制定，其中第20條規定寵物飼料產品標示中進行成分、功能及特性聲稱之相關規定。
加拿大制定「寵物食品標示及廣告指南」，要求如實陳述產品資訊；中國的「宠物饲料标签规定」禁止對寵物飼料進行疾病預防或治療的宣傳；我國寵物食品標示若涉及療效，違者將依《動物用藥品管理法》處罰。
國際寵物食品廣告標示規範
（一）日本
在《藥事法》中，醫藥品被定義為「以診斷、治療或預防疾病為使用目的」，或「以影響身體構造或功能為目的」之成分／產品，寵物食品不可任意標示。因此，日本之管理不是以「不得標示可預防、緩解、治療疾病等」之條文禁止，而是透過基準、事例判斷是否為藥品，日本對於治療動物疾病、預防動物疾病、影響動物的身體構造、影響動物的身體、暗示為醫藥品等情況皆視為動物用藥品。
除了官方之「寵物食品之藥事相關標示」外，日本寵物食品公平交易協議會(ペットフード公正取引協議会)亦在農林水產省指導下，制定寵物食品之藥事相關適當標記準則(ペットフード等の薬事に関する適切な表記のガイドライン)、寵物食品之藥事相關適當標記事例集(ペットフード等の薬事に関する適切な表記の事例集)、寵物食品標示有關之公平競爭規約及施行細則(ペットフードの表示に関する公正競争規約‧施行細則)等，並定期更新發布於網站上供寵物食品業者參考，基本上日本寵物食品業者皆自主遵守其所發布之相關規定。
根據2022年10月日本寵物食品公平交易協議會發布之寵物食品之藥事相關適當標記準則、寵物食品之藥事相關適當標記事例集，原則上寵物食品標示不可涉及醫療效能（病名或症狀），也不能涉及影響身體構造或功能。但是，在不違反寵物食品供應之目的，提供寵物營養成分或透過物理特徵及作用來維持寵物健康的前提下，可依據原則適當標示非健康宣稱標示管理。
針對非健康宣稱標示規定，則以寵物食品標示有關之公平競爭規約及施行細則提供業者依循，例如：特定原料如牛肉、雞肉等需占寵物食品含量5%以上，方可使用該原料之名稱、圖片、描述；特定營養成分使用「高」、「豐富」、「含有」、「加強」、「零」、「低」、「減少」等用語時，需用數值具體描述產品與同類型產品差異程度、「無添加」及「不使用」或類似詞語須明確寫出成分名稱等。
（二）歐盟
針對寵物食品標示宣稱，主要受歐盟REGULATION (EC) No 767/2009管理規範，任何涉及該產品的宣稱都必須得到證據支持，且不得混淆或誤導消費者。另根據該法規第25條，歐盟執委會鼓勵各成員國個別制訂寵物食品和食用動物飼料之產品標示指引(Community Codes of good labelling practice)。
在產業自律部分，歐洲寵物食品產業聯盟(The European Pet Food Industry Federation, FEDIAF)制定了產業內使用之寵物食品標示良好規範指引，為產品宣稱提供更詳細的說明和指導，包括「新鮮」、「天然」等特定用詞之定義。
根據REGULATION (EC) No 767/2009第13條針對飼料的產品功效性宣稱進行規範，飼料原料和補助飼料(compound feed)如果要標示飼料中存在或不存在某物質、或特定營養特性、或製造過程、或特定功能，需滿足以下條件：(1)必須客觀的描述，該描述內容可被主管機關查核確認，並且讓消費者可以理解；(2)當主管機關要求時，公司負責人須提供具參考性的公開科學證據文獻，或公司內部研究成果，以證明所聲明的內容符合事實，若該證據無法提出或無法證明該描述，將依違反第11條規定認定為易生誤解。一般而言，當產品上市時，公司就必須備有科學證據，另外當消費者對產品有疑慮時，可提請主管機關注意；(3)不得宣稱具有特殊營養用飼料(Feed Intended for Particular Nutritional Purposes, PARNUT)清單中規定的特定營養目的，除非滿足其中規定的要求。
根據REGULATION (EC) No 767/2009規定，飼料的標示與介紹不得誤導消費者，包括：(1)關於飼料的預期用途或特性，特別是產品性質、製造或生產方法、特性、成分組成、數量、可保存期限、適用動物種類等；(2)標示其不具備的效果或特性，或暗示其具有特殊性，而實際上所有類似的飼料都具有此類特性。
（三）美國
若屬寵物特殊營養食品處方飼糧，亦即寵物飼料的名稱或是宣稱中若提及其對動物疾病的診斷、治療、緩解、治療或預防是有幫助，但在尚未通過動物藥品註冊審查的情況下將其用於飼料，除了須符合一般飼料規定外，亦應遵守Compliance Policy Guide Sec. 690.150規範，該規範針對犬貓寵物食品具診斷、治癒、減輕、治療或預防疾病相關標示及上市管理(Labeling and Marketing of Dog and Cat Food Diets Intended to Diagnose, Cure, Mitigate, Treat, or Prevent Diseases)。
根據AAFCO說明，若產品對動物疾病的診斷、治療、緩解、治療或預防確實具有幫助，則應在符合Compliance Policy Guide Sec. 690.150規範下進行宣稱標示。但須注意，產品標籤不包括可用於治療或預防疾病的陳述，如果有，不論是用明示或暗示的方式，都會將此產品視為藥物，須通過FDA審查核准後才可上市。若產品具有相關標示，則將會被視為不實；若該產品所宣稱的效果已超過公認的科學證據，亦將視為誤導，但若上市前已通過FDA審查，確認該產品可透過降低貓尿液之PH值，以維持泌尿道健康，保持尿道健康，或具控制毛球，或牙垢控制的效果，則可標示。FDA審查時，則會參考VM計畫政策和程序手冊指南1240.3605 (VM Program Policy and Procedures Manual Guide 1240.3605: Regulating Animal Foods with Drug Claims)與FDA食品安全和應用營養中心(Center for Food Safety and Applied Nutrition)網頁上針對該類聲明之其他聯邦指導文件內容，進行判定該產品係為藥物或食物。
非健康宣稱標示管理方面，則針對如天然(Natural)、有機(Organic)、人用等級(Human Grade)、描述性術語(Descriptive Terms)、比較性敘述(Comparative)、卡路里含量(Calorie Content)、美國製造(Made in the USA)、低GI (Low Glycemic)、碳水化合物(Carbohydrate)、無穀物(Grain-Free)、無農藥、抗生素、激素、類固醇(Pesticide-Free, Antibiotic-Free, Hormone-Free, Steroid-Free)、經特定單位／人審查(Approved by)、USDA認證或審查(USDA-Certified or USDA-Inspected)等字句進行管理。
（四）加拿大
加拿大競爭局主管之《消費者包裝及標示法》(The Consumer Packaging and Labelling Act, CPLA)法規項下訂有「寵物食品標示及廣告指南」(Guide for the Labelling and Advertising of Pet Foods)，以此指南進行管理。其中第一章開宗明義規範寵物食品標示原則，應如實陳述使消費者能了解該產品資訊，包含品名、淨重、產地等。
加拿大寵物食品「宣稱」(Claims)相關條文，集中在前述指南第6章，健康宣稱在第6之3章明定須遵守《食品及藥物管理法》(Food and Drug Regulations)，禁止使用藥物相關字眼，包含診斷(diagnose)、治癒(cure)、緩解(mitigate)、治療(treat)、預防疾病(prevent disease)之字詞進行說明或宣傳。
在非健康宣稱標示管理，則包含商業競爭相關比較性敘述規範，規定使用形容詞新(new)、增強(improve)類似詞句產品時效限一年內；嗜口性(palatability preference)、易消化(greater digestibility)、低脂肪(less fat)、熱量減量(reduced calorie)等敘述需列出比較對象。
（五）中國
根據《宠物饲料标签规定》第20條，中國禁止對寵物飼料做具有預防或治療寵物疾病的說明或宣傳，且所有宣稱應具備證明，包括公開發表的出版物、教科書、配方組成、檢測數據或試驗報告等。
中國寵物食品之健康宣稱主要根據《宠物饲料标签规定》第20條第5款，如寵物飼料產品使用的某種飼料原料、飼料添加劑或者飼料原料中含有的某種營養素具有維持、增強寵物生長、發育、生理功能或者機體健康的作用，可以進行「功能聲稱」。功能聲稱須符合以下要求，並用舉例之方式供業者參酌。
根據《宠物饲料标签规定》第20條，非健康宣稱主要分為成分和特性聲稱。對成分進行聲稱時，聲稱的內容應置於產品名稱相鄰位置，並與產品名稱使用相同的字體和顏色，字型大小不大於產品名稱，不得以任何形式突出或者強調其中部分內容。
國際寵物食品標示不實、誇張或易生誤解管理規定國際比較
研析日本、歐盟、美國、加拿大、中國之寵物食品涉及不實、誇張或易生誤解及涉及醫療效能之標示管理，法規條文對應之主管機關，日本、美國及加拿大為「動物用藥管理單位」主責，歐盟和中國為「飼料管理單位」主責。
針對寵物食品標示宣稱，大致可分為宣稱種類（含健康宣稱、特性宣稱、陳述資訊等）、管理方式（判定基準、得表述文字正面表列）等形式。整體來看，各國寵物食品皆不得標示「可預防、緩解、治療疾病」等詞句或類似詞句。另外，以日本和美國為例，非官方單位皆出版釋例集／指南，供產業針對實務上常見的健康宣稱、特性宣稱、陳述資訊等給予案例及標示說明，以公私協力之產業導向引導整體產業正向發展（附表）。
附表 國際寵物食品廣告標示管理規定跨國比較
|
項目
|
日本
|
歐盟
|
美國
|
加拿大
|
中國
|
|
官方
規定
|
寵物食品公平
交易協議會指南
|
官方
規定
|
AAFCO
指南
|
|
宣稱
種類
|
健康宣稱
|
V
|
V
|
V
|
V
|
V
|
V
|
V
|
|
特性宣稱
|
-
|
V
|
V
|
-
|
V
|
V
|
V
|
|
陳述資訊
|
-
|
V
|
V
|
-
|
V
|
V
|
V
|
|
管理
方式
|
判定基準
|
V
|
V
|
V
|
V
|
V
|
V
|
V
|
|
得表述文字正面表列
|
V
|
V
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
注：-表無相關資訊。
資料來源：農業部，「寵物產業調查及輔導機制建構計畫」，“111年度國際之食品不實、誇張或易生誤解之認定基準管理分析”、台經院研究七所整理分析(2022)。
在健康宣稱的管理方式部分，大部分國家皆由官方設定違法之判定基準，以原則性方式管理，僅日本表列出可表述文字。此外，針對寵物食品之特性宣稱、陳述資訊之管理，加拿大及中國官方文件針對常見的宣稱或陳述資訊應符合之定義明文規定，例如：比較性聲稱，如某種成分含量「增高」或者「降低」所需符合之條件、「天然」之定義等，可作為我國擬定產品標示不實認定原則之參考。
結論
我國寵物食品產業蓬勃發展，農業部為規範寵物食品之標示宣傳廣告，並使寵物食品業者產製相關產品及直轄市、縣（市）政府執法時有所依循，借鏡國際做法，依《動物保護法》第22條之5條第2項，對於寵物食品所為之標示、於2023年12月15日以農護字第1120072763號令發布「寵物食品標示宣傳廣告涉及不實誇張或易生誤解認定原則」，並自2024年7月1日生效，規定寵物食品之標示不能涉及療效，否則將依據《動物用藥品管理法》處新台幣20萬元以上、100萬元以下罰鍰。其次，不能將寵物食品做誇大不實的標示，否則依據《動物保護法》處3萬元以上、15萬元以下罰鍰。上述判定將依據該規定之「不實表述內容判定基準」、「誇張或易生誤解表述內容判定基準」，另有「通常可使用詞句」列表供業者依循參考。
寵物在現代家庭中已轉變為陪伴者、家人之角色，隨著照護需求提升以及飼主健康意識漸盛，飼主飼養觀念由吃飽、吃好提升至吃出健康，相關需求逐年增加，因此寵物食品之標示宣稱應能提供充分且正確資訊，滿足飼主「知的權利」做消費選擇。建議未來可針對寵物食品之營養、原料以及特定產品（如寵物特殊營養配方食品／處方食品）之標示，參考國際管理趨勢，並考量我國現有之行政管理量能，建立符合我國國情之標示管理規定，期能達到供應寵物均衡營養並提升寵物福祉之效。
（作者為台灣經濟研究院副研究員）
■ 參考文獻
1.本研究感謝農業部「寵物產業調查及輔導機制建構計畫」支持。
2.劉依蓁、李盼、林彥宏、陳奕安、余祁暐，「寵物產業調查及輔導機制建構計畫」，農業部，2022年12月。
3.劉依蓁、李盼、林彥宏、陳奕安、郭亭萱、余祁暐，「寵物飼養調查及寵物食品管理制度建立計畫」，農業部，2023年12月。
4.ペットペットフード公正取引協議会, https://pffta.org/hyouji/ guidelines.html
5.農林水產省寵物食品安全法網頁，https://www.maff.go.jp/j/syouan/ tikusui/petfood。
6.EU Pet Food Labels, https://en.wikivet.net/EU_Pet_Food_Labels#cite_ ref-Regulation_767_1-0
7.Regulation (EC) No 767/2009, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ ALL/?uri=CELEX%3A32009R0767
8.AAFCO (2016), AAFCO Pet Food and Specialty Pet Food Lableling.
9.VM Program Policy and Procedures Manual Guide 1240.3605, https://www.fda.gov/media/69982/download
10.Guide for the Labelling and Advertising of Pet Foods, https://ised-isde.canada.ca/site/competition-bureau-canada/en/how-we-foster-competition/education-and-outreach/publications/guide-labelling-and-advertising-pet-foods
11.中华人民共和国农业农村部公告第20号， http://www.moa.gov.cn/gk/ zcfg/nybgz/201805/t20180504_6141413.htm。
《台經月刊第47卷第10期》目錄
寵物食品、廣告標示、管理政策、健康宣稱、成分標示、國際比較、誇大宣傳、飼主權益、動物用藥、功能聲稱
分享：
