【專題探索】國際寵物食品管理架構制度分析
(2024/10/14) 《台經月刊第47卷第10期》
李盼（2023/10/14） 《台經月刊第47卷第10期》目錄
現代人對寵物的重視提升，帶動寵物食品等需求顯著增加，根據2023年Bloomberg Intelligence預測，未來十年全球寵物產業將從3,200億美元增長至近5,000億美元，主要因寵物數量增長、壽命延長及擬人化等趨勢。而建立有效管理體系已成為許多國家的重點，我國寵物市場發展迅速，政府逐步優化管理模式，期可借鑑日、中、美、歐盟等國際經驗，通過法規提升食品安全，保障寵物健康並維護消費者權益，本文將綜觀國際寵物食品管理規定，為我國相關規範提供參考。
2024年全球約有12.7億隻犬貓寵物，即每三戶家庭便有一戶飼養寵物，全球寵物產業將在未來迅速擴張，其中，在飼主消費占比多為各國市場第一的寵物食品，全球總需求十年內將成長52%，於2030年達1,350億美元。在寵物食品市場持續發酵下，欲進入寵物食品產業除了須掌握技術、產品、政策等趨勢外，亦須熟悉相關法規規範，始得順利發展。有鑑於以上，本文旨在探討國際寵物食品管理制度，針對目前已訂定寵物食品專法之日本及中國，以及國際上寵物飼養主要國家美國及歐盟之寵物食品管理規定進行研究，以綜觀具代表性之國際管理規範，並比較其管理範疇、主管機關、法規架構等，並針對產業關注的製造及輸入規定進行分析。
根據寵物食品管理領域現狀，當前僅日本和中國制定專門寵物食品法律，管理規範明確而詳細。相對而言，歐盟和美國雖未制定專門法律，但相關規則和指導方針中，仍包含對寵物食品的規範或產品要求，規範大多基於飼料管理的原則。
國際寵物產業發展現況
根據Statista、PetSecure、Growth from Knowledge和Simply Insurance等報告分析，2024年全球約有12.7億隻犬貓寵物，其中包含9億隻寵物狗及3.7億隻寵物貓，全球約有1/3的家庭擁有寵物。美國是世界上貓狗數量最多的國家，根據Global animal health association (2022)資料顯示，美國、歐盟、中國和巴西的家庭飼養之犬貓約占全球的一半，隨著人口變化、所得提高和全球新冠肺炎之流行，全球飼養寵物之數量逐漸增加。其中，千禧世代因家庭規模較小且生育年齡延後而飼養較多寵物，目前約占寵物主人總數的1/3，此外，中產階級擴張的國家中，寵物飼養之增加亦十分明顯，如中國自2014~2019年間寵物數量增加113%，而因新冠肺炎疫情封鎖期間，人們透過飼養寵物增加生活樂趣，因此促使更多人收養或飼養寵物，如英國在疫情封鎖期間收養寵物人數超過200萬人，澳洲亦有超過100萬隻寵物被收養，以上種種原因皆使全球寵物數量不斷增長。
根據Bloomberg Intelligence (2023)表示，全球寵物產業將在未來十年迅速擴張，2030年時寵物產業市場規模預計將從目前的3,200億美元，成長至近5,000億美元，此一成長將歸功於寵物數量增加及寵物壽命更長，而寵物之擬人化亦促使飼主對寵物食品品質要求逐漸提升，飼主亦願意投入更多花費，以提供寵物更優質的寵物食品。該研究發現，2030年之全球寵物食品市場將可成長52%，達1,350億美元。
而美國寵物產品協會(American Pet Products Association)之年度報告指出，2023年美國人在寵物上的花費高達1,470億美元，其中以寵物食品之花費為首，高達644億美元，其次依序為寵物醫療和產品383億美元，寵物用品及活體寵物等約為320億美元，其他寵物服務123億美元，可見寵物食品之市場極為可觀，也突顯其產業管理之重要性。
國際寵物食品管理範疇
（一）日本
2008年日本公告《寵物食品安全法》（《愛がん動物用飼料の安全性の確保に関する法律》，英文為Law for Ensuring the Safety of Pet Food），是全世界第一個針對寵物食品立專法的國家，其立法之目的為規範寵物食品製造、輸入、販賣等，以保護寵物之健康並建立良好動物福利，於該法中寵物(Pet, 愛がん動物)指政令公告之作為寵物之動物物種，而寵物食品(Pet food, 愛がん動物用飼料)為供給寵物營養之物質。
根據《愛がん動物用飼料の安全性の確保に関する法律施行令》（英文為Government Ordinance Pursuant to Law for Ensuring the Safety of Pet Food），其寵物之範圍為貓及狗。除了寵物及寵物食品外，製造業者(manufacturer)定義為從事寵物食品製造者，包含混和或加工業者，而輸入業者(importer)即進口寵物食品者，販賣業者(seller, 販売業者)為單純販賣寵物食品而未從事製造或進口者。
（二）中國
2018年中國公布《寵物飼料管理辦法》（《宠物饲料管理办法》）及寵物食品相關法規，成為全世界第二個針對寵物食品立專法的國家。根據《寵物飼料管理辦法》，寵物飼料（寵物食品）指經工業化加工、製作的供寵物直接食用的產品，包括寵物配合飼料、寵物添加劑預混合飼料和其他寵物飼料。
1.寵物配合飼料
指為滿足寵物不同生命階段或者特定生理、病理狀態下的營養需要，將多種飼料原料和飼料添加劑按照一定比例配製的飼料，單獨使用即可滿足寵物全面營養需要。
2.寵物添加劑預混合飼料
指為滿足寵物對氨基酸、維生素、礦物質微量元素、酶製劑等營養性飼料添加劑的需要，由營養性飼料添加劑與載體或者稀釋劑按照一定比例配製的飼料。
3.其他寵物飼料
指為實現獎勵寵物、與寵物互動或者刺激寵物咀嚼、撕咬等目的，將幾種飼料原料和飼料添加劑按照一定比例配製的飼料，即零食及潔牙骨類產品。
而根據《寵物飼料管理辦法》，該法目前僅適用於寵物犬及寵物貓飼料之管理，尚不包含其他寵物。其管理之範疇包含寵物飼料生產者、經營者，此外，亦規定網路寵物飼料產品交易之平台提供者，需對加入網路平台的寵物飼料經營者進行實名登記，督促經營者認真履行寵物飼料產品品質安全管理責任和義務，保障平台上銷售的寵物飼料產品符合相關規定要求。
（三）歐盟
歐盟《一般食品安全法》(178/2002/EC)定義飼料(feed)為以供給動物食用為目的之物質或經過加工之產品，包含飼料添加物。而「767/2009/EC」將飼料原料(feed materials)定義為來源為植物或動物的各種產品，形態為保持原狀、新鮮的狀態或保存加工，以供給動物食用為目的者。而對於動物(animals)的定義為由人類飼養、供給營養或被人類食用之動物種類；而寵物(pet)之定義為由人類飼養、供給營養但不被人類食用之動物，飼養目的為供給皮毛之動物亦不在寵物之範圍內。歐盟之寵物食品與畜禽飼料管理方式相同，並無針對寵物食品訂定專法或特別管理，惟「(EC) No 1069/2009」、「(EC) No142/2011」中，特別提及寵物食品(petfood)及狗咬膠(dogchews)之上市條件、製造條件等。
（四）美國
根據美國《聯邦食品藥物和化妝品法案》(Federal Food, Drug, and Cosmetic Act, FFDCA)，其Sec. 201將食品(food)定義為人類及動物食用、飲用之物質，及其他用作以上用途之成分，並未將人類及動物食品嚴格劃分，而動物食品(animal food)則包含畜禽飼料及寵物食品，寵物食品之管理規定與畜禽飼料相同，另根據「動物福利條例」(Animal Welfare Regulations, 9 CFR 1.1 "Pet animal")說明，寵物指在美國家庭中通常作為寵物飼養的任何動物，例如狗、貓、豚鼠、兔子，但不包括外來種動物和野生動物。
由以上各國之管理範疇可見，日本及中國為目前國際上唯一兩個制訂寵物食品專法之國家，其管理規範十分清楚；而歐盟及美國雖沒有專法，但部分規則或指南中亦有針對寵物食品之規範或產品條件規定，管理規範大多依循飼料之管理。
觀察國際寵物食品監管架構，亞洲如日本和中國制定的專法由農業部門負責，日本還與環境省共同管理；歐美國家如歐盟和美國，則由負責食品管理的機構監管寵物食品，這些規範多基於一般食品管理原則。
國際寵物食品主管機關及相關法規架構
（一）日本
日本《寵物食品安全法》由農林水產省及環境省共同管理執行，農林水產省及環境省負責制定寵物食品相關標準或成分規格，在制定過程需參考農業資材審議會、中央環境委員會的意見。而農林水產消費安全技術中心(Food and Agricultural Materials Inspection Center, FAMIC)及環境事務所、農業局等單位則配合執行實地進廠檢查。FAMIC為獨立行政法人，其主要業務為進行飼料、飼料添加物、寵物食品等產品之安全性檢驗，並開發分析方法、蒐集相關資訊並提供給農林水產省及環境省參考。
日本由於2007年發生寵物食品遭三聚氰胺汙染事件，次年(2008)農林水產省及環境省即提出《寵物食品安全法》法案，於同年通過後並於2009年開始實施。《寵物食品安全法》主要包括總則、寵物食品生產管理、罰則等，「寵物食品安全法施行規則」(愛がん動物用飼料の安全性確保に関する法律施行規則)則規範較詳細之製造、輸入、販賣之管理內容，而「寵物食品成分規格」(愛玩動物用飼料の成分規格等に関する省令)則為寵物食品成分標準之規定。
（二）中國
中國《寵物飼料管理辦法》（《宠物饲料管理办法》）為依據「飼料和飼料添加劑管理條例」（饲料和饲料添加剂管理条例）所制定，根據「飼料和飼料添加劑管理條例」，由國務院農業行政主管部門（即中華人民共和國農業農村部）負責全國飼料、飼料添加劑的監督管理工作。縣級以上地方人民政府負責飼料、飼料添加劑管理的部門（飼料管理部門），則負責各行政區域飼料、飼料添加劑的監督管理工作，寵物食品主管單位與飼料相同。
中國於2018年之中華人民共和國農業農村部公告第20號中，公布《寵物飼料管理辦法》、「寵物飼料生產企業許可條件」（宠物饲料生产企业许可条）、「寵物飼料標籤規定」（宠物饲料标签规定）、「寵物飼料衛生規定」（宠物饲料卫生规定）、「寵物配合飼料生產許可申報材料要求」（宠物配合饲料生产许可申报材料要求）及「寵物添加劑預混合飼料生產許可申報材料要求」（宠物添加剂预混合饲料生产许可申报材料要求）等規範，相關法規是在「飼料和飼料添加劑管理條例」及其配套規章適用規定，並充分考慮寵物飼料特殊性和管理需要的基礎上所制定。
（三）歐盟
歐盟寵物食品與畜禽飼料管理模式相同，主管機關為歐盟執委會(European Commission, EC)與歐洲食品安全局(European Food Safety Authority, EFSA)，歐盟執委會管理的角色上為決策單位，EFSA則提供獨立的科學意見，並負責風險評估、提供技術或危機管理之建議。
歐盟公布之法令包含各成員國通用的規則（Regulation，或譯為規章），立法後各國必須按照其內容執行，而指令（Directive，或譯為準則）主要要求各成員國達成訂明之事項，但不限制其達成之方法，使各成員國可酌情彈性地執行，勸告（Recommendation，或譯為建議）則對成員國無強制力。寵物食品之規則主要為「178/2002/EC」，即《食品安全法》，此外，亦包含管理飼料上市之「767/2009/EC」，包含管理飼料標示、流通等，「2002/32/EC」為飼料（含寵物食品）有害物質限量標準。勸告包含「2006/576/EC」管理動物飼料中的黴菌毒素、「2013/637/EU」及「2013/165/EU」管理飼料之T-2及HT-2毒素等。
（四）美國
美國寵物食品由食品藥物管理局(U.S. Food and Drug Administration, FDA)轄下之獸醫中心(Center for Veterinary Medicine, CVM)主管，CVM主管動物用藥、含藥飼料、飼料添加物及飼料原料，管轄範圍亦包含寵物食品。美國認為寵物食品主要成分如畜禽肉、穀類等，通常被視為安全物質，因此不需要上市前審查(pre-market approval)，然而，其他物質如礦物質、維生素、調味劑、色素、保存劑或加工助劑等添加物，其審查機制、使用方法等，則須與畜禽飼料相同符合飼料添加物之規範。
FFDCA是美國國會在1938年通過的一系列法案的總稱，賦予美國FDA監督監管食品安全、藥品及化妝品的權力。FFDCA闡述詳細定義(Sec. 201)、罰則（Sec. 301及Sec. 303）、工廠申請(Sec. 415)、輸出入(Sec. 801)等規定，而較下位的「聯邦管制法規」(Code of Federal Regulations, CFR)中，21 CFR詳列許可之動物飼料添加物(Part 570、571、573)、GRAS動物飼料添加物(Part 584)、GRAS之物質(Part 582)、禁用於動物飼料之物質(Part 589)、可使用之色素(Part 73、74、81)。而罐頭類寵物食品之加工過程則需符合「21 CFR 113」之低酸性罐頭食品規範，寵物食品標示方面則須符合「21 CFR 501」。
另外，於2011年頒布《食品安全現代化法案》(Food Safety Modernization Act, FSMA)，該法主要針對FFDCA，使其因應現下之食品業發展進行現代化之改變，並促使FDA對於食品安全問題之處理，由事後應變轉換成事前預防。FSMA之架構主要為預防性控管、食品安全檢測、發生食安事件時之應變措施、進口食品之安全、加強合作夥伴關係等，寵物食品亦須遵守「FSMA Sec. 102」工廠登記及其內相關進口之規範。
由以上可知，亞洲且訂定專法之國家如日本及中國之寵物食品主管機關為農業單位，而日本除了農業單位外，亦結合環境省共同管理；歐美國家如歐盟及美國則以管理食品之單位為主管機關。
國際寵物食品製造及輸入規定
（一）日本
日本規定寵物食品製造或輸入業者從事相關事業前皆需申報，申報事項包含姓名、地址、製造業者及工廠之名稱及地址、販賣及貯存地址、適用寵物種類、製造輸入及販賣之起始日等。除了需申報外，業者需自備清冊，並記載寵物食品名稱、數量、製造或輸入日期、原料名稱及數量、輸入之來源國及相關資訊等，而寵物食品業者間有轉手（transfer，日文為讓渡）之行為時，亦須備有清冊記載，相關清冊須保存兩年備查。根據農林水產省，針對寵物食品之加工廠並無製造設施標準，但需遵守「寵物食品製造方法標準」(ペットフードの適正製造マニュアル)以製造安全寵物食品。
寵物食品欲輸入日本時須事前與日本官方協調輸入條件，而我國寵物食品輸入日本時，若欲輸入之寵物食品為含肉產品，加工廠須依循「加熱偶蹄類動物肉類輸日本之衛生條件」及「加熱禽鳥類動物肉類輸日本之衛生條件」之規範，主要須符合加熱及加工廠之衛生條件，並提出書面申請文件（加熱偶蹄類、禽鳥類動物肉類加工廠申請產品輸日本之申請書）及相關書面資料，而肉乾類寵物食品除了提出書面文件外，尚需由日本官方親自查廠以確認該工廠符合相關條件，成為日方核可加工廠（偶蹄類動物の肉等の加熱処理施設、家きんの肉等の加熱処理施設）後始得出口。其中，查廠之項目主要為寵物食品工廠對於前處理、加熱設備及後處理場域之隔離規劃，以避免生熟肉之交叉汙染。
（二）中國
根據中國《寵物飼料管理辦法》，欲生產寵物配合飼料、寵物添加劑欲混和飼料之業者，需符合「寵物飼料生產企業許可條件」，向生產地省級人民政府飼料管理部門申請，並取得飼料生產許可證，生產其他寵物食品（零食及潔牙骨等）則並無此規定。「寵物飼料生產企業許可條件」包含機構與人員、廠區、布局與設施、製造工藝與設備、質量檢驗與管理制度等相關規定。而寵物飼料製造業者所使用之原料須符合飼料原料及飼料添加物之正面表列物質，製造過程中使用及採購之原料及添加物須詳實紀錄名稱、產地、數量、保存期限、生產企業等資訊，出廠銷售的產品也應紀錄其名稱、數量、生產日期、生產批次、品質檢驗訊息等，並將相關紀錄保存至少兩年。寵物飼料製造過程須依循產品質量標準、飼料質量安全管理規範等，以有效控制並執行製造過程之生產紀錄和產品留樣制度。
中國境外之寵物飼料製造業者欲輸入寵物配合飼料、寵物添加劑欲混和飼料時，需委託境外業者駐中國境內的辦事機構或代理機構，以向國務院農業行政主管部門申請登記，並依法取得進口登記證。輸入之寵物飼料除了須符合使用飼料原料及飼料添加物之正面表列物質外，亦須符合「寵物飼料標籤規定」要求之中文標籤，及「寵物飼料衛生規定」之衛生指標。
（三）歐盟
根據「183/2005/EC」規範，寵物食品業者（包含寵物飼料製造業者、輸入業者、批發業者等）需向歐盟登錄其製造、貯藏、運送及分裝之設施，且加工廠須有符合危害分析重要管制點(Hazard Analysis and Critical Control Point, HACCP)原則之相關文件，並須符合該法規中之工廠及設備管理要點，列舉項目如設施設備（保持清潔、採取措施將危害風險降到最低、備有照明設備、使用適當用水製造飼料、確保排水設施、使用窗戶或其他可對外開放之設備須防止害蟲侵入）、人員（品質管理人員聘用、員工組織圖）、生產（掌握製程關鍵點、動物用藥、汙染物、有害物質之存放管理）、品質控管（產品採樣、危害分析管制計畫）、儲存和運輸（產品與原料分開儲存避免交叉汙染）、備存紀錄（包括採購、收產、銷售之追蹤資訊）、客戶投訴和產品召回等項目進行要求。
業者欲輸出寵物食品至歐盟時，除須遵守「183/2005/EC」飼料廠管理法規、「1069/2009/EC」與「142/2011/EU」對於動物副產品及衍生產品(Animal by-products and derived products)的生產、加工、儲存、運送、銷售之衛生要求外，寵物食品應符合「1831/2003/EC」動物飼料添加物規定以及「767/2009/EC」飼料標示、包裝、行銷規範等一般性規定；針對歐盟邊境查驗則應遵守「2017/625/EU」與「2019/2129/EU」等相關規範。
而我國寵物食品出口業者須依據「輸歐盟寵物食品工廠登錄管理作業要點」向農業部動物保護司申請現場衛生查核，確認該廠已符合「183/2005/EC」飼料廠管理法規，以及「1069/2009/EC」與「142/2011/EC」動物副產品及衍生產品的生產、加工、儲存、運送、銷售之衛生要求，並具有危害分析重要管制點(HACCP)計畫書，農業部動物保護司始能將該申請業者登錄於歐盟TRACES (Trade Control and Expert System)系統，並經歐盟官方審核確認後，由農業部動物保護司寄發核准通知給申請業者，登錄有效期限為三年，業者得於有效期限屆滿前再次申請。
（四）美國
美國根據「FFDCA Sec. 415」規定，要求從事生產、加工、包裝或儲存食物以供消費的工廠應向FDA進行註冊登記，並且每兩年更新一次註冊登記，除了註冊登記外，亦須向FDA提交額外的註冊資訊，包括保證允許FDA根據FFDCA規範的時間和方式檢查設施。
欲輸出至美國之寵物食品，其原料、生產、製造與加工皆須比照美國境內廠商，原料之使用應遵循「FFDCA Sec. 402」不可含有摻假食品或不合法之原料、並且為「CFR第21篇」詳列許可之動物飼料添加物(Part 570、571、573)或公認安全(Generally Recognized as Safe, GRAS)動物飼料添加物(Part 584)、GRAS物質(Part 582)、可使用之色素(Part 73、74、81)等，不可使用禁用於動物飼料之物質(Part 589)，工廠除了須符合「FFDCA Sec. 415」工廠申請外，亦須依循食品安全現代化法案(FSMA) Sec. 102進行工廠登記，罐頭類寵物食品之加工過程需符合CFR第21篇Part 108、110與113之低酸性罐頭食品相關規範，標示方面則須符合FFDCA Sec. 403（食品標示）、CFR第21篇Part 501等一般性規定外，於輸銷至美國時，則須符合FFDCA Sec. 801輸出入規範與FSMA Sec. 304邊境管理之要求與規定。
另外，依照2002年《美國公共衛生安全與生物恐怖主義防範及應對法》（又稱《生物恐怖主義法》，英文為The Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002, the Bioterrorism Act），以及「CFR第21篇part 1, subpart L」規定，若輸出國供應商之寵物食品工廠非為美國註冊登記之廠商，則應參加外國供應商查證計畫(Foreign Supplier Verification Program, FSVP)並經驗證，以確保輸出國之供應商生產流程和程序是符合「動物食品預防控制」(Preventive Controls for Animal Food, PCAF)要求之外，每一批進口食品於入境時皆須提交預先通知文件(Prior Notice Requirements)。
自2017年開始實施外國供應商查證計畫，根據該計畫說明，進口商必須制定計畫，驗證輸出國供應商所生產的食品，確保符合FDA的安全標準，相關查證措施則包含監測出貨紀錄、逐批查驗、逐批合格驗證、年度實地查廠、檢查風險分析、檢閱供應商預防控制計畫、定期抽驗等，其中年度實地查廠方面，除FDA直接查廠外，也可能透過第三方稽核員(Third-Party Auditor)協助查核，而其查證資料應保存兩年以上，並於FDA要求時立即出示。
由以上各國對於寵物食品之製造及輸入規定可見，日本須進行申報，然其申報較類似工廠登記，而較細節之紀錄則以清冊保存備查。中國、歐盟及美國寵物食品製造業者須向主管機關登錄（或登記以取得許可證）。輸入寵物食品之規定方面，日本針對特定含肉寵物食品須提出申請，肉乾類產品則需由日本官方親自查廠，以確認該工廠符合相關條件；中國則要求進口寵物食品需委託境內的辦事機構或代理機構申請進口登記，並須符合包裝及衛生要求；歐盟則規定進口寵物食品之加工廠須符合HACCP原則，申請業者亦須事先登錄於歐盟貿易管制專家系統(Trade Control and Expert System, TRACES)。
結語
隨著現代人生活型態及對待寵物的改變，寵物市場逐漸壯大，其中寵物食品之需求及成長性高，如何建立有效且完備的管理體系已受到各界重視。我國寵物食品市場近年發展快速，政府單位亦逐步建立管理體系並優化管理模式，期可借鏡國際經驗，透過法規之訂定，提升寵物食品衛生安全，保障寵物健康與維護消費者之權益，進而促進寵物食品事業發展。本文綜觀國際代表性國家之寵物食品管理規定，提供作為我國寵物食品管理規範及寵物食品產業制度接軌國際之參考。
（作者為台灣經濟研究院助理研究員）
■ 參考文獻
1.本研究感謝農業部「寵物產業調查及輔導機制建構計畫」與「寵物飼養調查及寵物食品管理制度建立計畫」支持。
2.劉依蓁、李盼、林彥宏、陳奕安、余祁暐，「寵物產業調查及輔導機制建構計畫」，農業部，2022年12月。
3.劉依蓁、李盼、林彥宏、陳奕安、郭亭萱、余祁暐，「寵物飼養調查及寵物食品管理制度建立計畫」，農業部，2023年12月。
4.李盼、余祁暐，「國際寵物食品管理規範研究計畫」，中央畜產會，2015年12月。
5.陳志成、李盼、余祁暐(2015)，“寵物食品管理規定及產品標準國際比較”，農業生技產業季刊，NO.44。
6.Bloomberg, "Global Pet Industry To Grow To $500 Billion By 2030, Bloomberg Intelligence Report Finds", 2023/03, https://www. bloomberg.com/company/press/global-pet-industry-to-grow-to-500-billion-by-2030-bloomberg-intelligence-finds/
7.Forbes, "Pet Ownership Statistics 2024", 2024/01, https://www. forbes.com/advisor/pet-insurance/pet-ownership-statistics/
8.American Pet Products Association (2024), "Industry Trends and Stats", https://americanpetproducts.org/industry-trends-and-stats
《台經月刊第47卷第10期》目錄
寵物食品管理、國際法規、食品安全、標示要求、輸入規定、製造標準、健康聲稱、飼料管理、消費者保護、寵物市場成長
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